国有资本经营预算究竟是以年度预算的形式进行编制，还是以中长期预算的形式进行编制？对这一问题的回答，要基于对国有资本经营预算职能的分析。国有资本经营预算既承担组织财政收入的职能，又是宏观调控的衍生手段。要发挥宏观调控作用，往往需要进行跨年度的政策设计和制度安排，从这个意义来讲，国有资本经营预算应该采用中长期预算的形式，但考虑到中长期预算的编制难度较大，在编制的初始阶段也没有必要过于强调其宏观调控职能，因此，在当前条件下应该编制国有资本经营的年度预算，并在预算编制中兼顾中长期的预算平衡。
一、国有资本年度预算应坚持的原则
国有资本年度预算的编制过程，是一个循序渐进、不断探索的过程，为保证在这一过程中少走弯路，最大限度地减少探索成本，在国有资本经营预算的编制中要坚持以下三项原则：
1.以收定支及量入为出的预算平衡原则
国有资本经营预算收益和支出是国有资本经营预算的两个有效组成部分，确定预算平衡原则要综合考虑收支两方面的因素。从预算收入来看，国有资本经营预算在编制的初始阶段，还不能把全部经营性国有资本纳入到预算体系之中，其收入来源受到限制；中国的国有企业改革还没有最终完成，国有资本的盈利能力还处于较低水平，难以为国有资本经营预算提供较大的支持，这两方面因素共同决定了至少在现阶段国有资本经营预算收入规模是有限的。从预算支出来看，国有资本经营预算支出不仅要着眼于支持国有经济的发展，而且承担着弥补公共财政缺口和社保基金缺口的责任，这就使国有资本经营预算面临着较大的支出压力。有限的收入规模和较大的支出压力使国有资本经营预算面临较紧的运行环境，应该本着稳健发展的思路，遵循以收定支、量入为出的预算平衡原则，以国有资本经营预算的收入数额为基础，确定国有资本经营预算支出的方向和规模。
2.预算编制与预算单位经营管理变化相协调的原则
在传统的预算编制中，预算收益指标的确定一般都采用基数法，每年预算收入指标都是在去年收入数额基础上增加一定比例，应该说，这种编制方法比较符合预算管理技术水平较低的现实情况，能够保证预算收入的刚性增长，满足不断增长的预算支出需要，在当前的公共财政预算管理中有一定的适用性。但是，在国有资本经营预算收益指标的确定中，情况却有所不同，国有资本经营预算单位包括国有企业、国有控股非上市公司、国有参股非上市公司和国有控股参股上市公司，作为市场竞争主体，其生产经营受各种因素的影响会呈现周期性的波动，不可能永远处于盈利的波峰，特别是中国目前尚未进入市场经济的成熟期，预算单位所面临的外部环境变数很多，这就进一步加大了其盈利能力的不确定性，各个预算单位在不同年度为国有资本经营预算提供预算收入的能力不可能保持持续增长。因此，在国有资本经营预算编制过程中，其收益指标的确定要根据不同预算单位的具体情况确定增减变动的区间，而不能片面强调预算收入增长。
3.兼顾中长期预算平衡的原则
与中长期预算相比，编制年度预算所考虑的因素相对较少，可操作性强，编制难度低，国有资本经营预算以年度预算的形式进行编制，有利于提高改革试点的成功率，符合稳健发展的思路。但是，编制国有资本经营的年度预算，并不意味着国有资本经营预算只局限于年度范围而不必考虑中长期预算平衡。国有资本经营预算作为提高国有资产管理水平的重要手段，既要注重微观目标，又要注重宏观目标；既要实现国有资产的保值增值，又要发挥宏观调控衍生手段的功能。发挥国有资本经营预算的宏观调控功能，就是要在国有资产保值增值的基础上，使国有资本经营预算承担更大的社会责任，为公共财政预算和社保基金预算提供资金支持。在编制年度预算的同时，预算编制部门要清楚地掌握在未来5～10年之内有多少国有资本可以用来弥补公共财政缺口和社保基金缺口，进而掌握好国有资本的变现进度，特别要防止为实现年度平衡而寅吃卯粮，突击变现国有资产。
二、国有资本经营预算的试点
实施国有资本经营预算，涉及国有资本利润分配问题，是重大利益的再调整，而且中国正处在实行国有资本经营预算的起步阶段，没有完整的经验可供借鉴，因此，在实践中，要坚持循序渐进的思路，先行试点，再逐步扩大覆盖范围。
1.国有资本经营预算试点工作的目标定位
开展国有资本经营预算试点工作，是为国有资本经营预算的全面实行积累经验，在试点工作中，要不断探索并最终确定不同预算单位的收益上缴方式和上缴标准，优化国有资本收益的支出结构，理顺各预算管理部门之间的关系。
第一，确定不同预算单位的收益收缴方式和收缴标准。要求预算单位向出资人上缴收益，尽管从法理上讲没有任何理论障碍，但由于长期以来国有企业的税后利润一直留在企业内部作为国家的追加投资，国有资本经营收益的收缴仍然面临着利益障碍和技术障碍。在国有资本经营预算的试点工作中，应该根据预算单位的不同性质和国有资本收益的不同类别，确定不同的收缴标准和收缴比例，并通过与预算单位进行一对一谈判等方式，使既定的收缴标准和收缴比例能够付诸实施并确定下来，最终形成预算管理部门与预算单位都比较认可的收益分配方式，为国有资本经营预算的全面推行创造条件。
第二，优化国有资本收益的支出结构。从最终目标来讲，国有资本经营预算要通过预算支出引导国有资本的投资方向，促进国有资产的优化组合和国有经济布局的战略调整，提高国有资本的整体盈利水平，但由于各地经济发展水平、财政实力以及经济社会发展的主要任务存在差异，在国有资本预算的具体支出方向上，会各自有所侧重。在国有资本经营预算的试点阶段，各地要结合自身情况，优化国有资本收益的支出结构并使之相对稳定，使有限的预算资金发挥最大的效益，提高国有资本预算的资源配置效率。
第三，理顺各预算管理部门之间的关系。实行国有资本预算不仅涉及国家与预算单位之间的利益分配，也牵涉到各预算管理部门之间的权力划分和职能分工，理顺各预算部门之间的关系，是降低预算管理成本、防范制度风险的关键。理顺部门关系的前提是清晰划分各单位的事权，避免事权边界模糊导致群龙治水的混乱局面，在试点工作中，要结合实际运作中出现的问题，不断明确和细化国资部门、财政部门、审计部门等部门之间的职责分工，提高预算管理体系的运作效能。
2.国有资本经营预算试点范围的确定
正确选择试点的地区范围、行业范围和单位范围，是保证国有资本经营预算试点工作取得成效的重要条件，在试点工作中，要本着先易后难、宁缺勿滥的原则，慎重确定试点范围。
第一，国有资本经营预算试点的地区范围。国有资本经营预算试点地区范围的确定标准，首先是作为试点的地区国有资本的存量较大，分布比较密集；其次是国有资产管理水平比较高，各项制度比较完善，运作比较顺畅。综合上述因素，可以考虑在东北老工业基地率先进行试点。东北老工业基地除具备上述条件之外，还具有其他两个方面的有利因素：①振兴东北老工业基地是我国经济发展的重要战略方针，以开展国有资本经营预算试点为契机，提高国有资产的管理水平，将有力地推动该地区的繁荣和振兴，从而实现预算试点工作与国家整体经济战略的匹配。②东北老工业基地的国有企业改制工作已经取得很大成绩但尚未完成，国有企业、国有控股公司和国有参股公司的样本数量都比较大，可以为国有资本经营预算的全面铺开提供不同类型的经验。
第二，国有资本经营预算试点的行业范围。确定国有资本经营预算试点的行业范围，要考虑两个方面的因素：①作为试点的行业总体盈利水平比较高。在盈利水平比较高的行业进行试点，可以减轻预算收入的征缴给预算单位带来的负面影响，从而降低预算管理部门与预算单位的博弈难度，同时可以确定较高的征收标准，使预算收入具有较为充足的资金来源。②作为试点的行业经营情况比较稳定。预算收支指标的确定是以对预算单位经营情况进行正确预测为基础的，所以预算试点应选择近年来经营环境比较明朗，并且保持稳定增长势头的行业，从而使相关预算指标具有较强的可预见性，降低预算编制的技术难度。
第三，国有资本经营预算试点的单位范围。国有资本经营预算的试点单位，可以重点选择国有控股公司和参股公司。①国有控股公司和参股公司由于实现了投资主体的多元化，其需要向其他投资者分配利润，比较容易接受向预算管理部门上缴收益，因而有利于降低试点工作的推行难度。②国有控股公司和国有参股公司建立了比较完善的产权结构和公司治理结构，受到各方面因素的制衡，经营情况和财务状况比较透明，有利于降低预算的监督成本，最大限度地避免信息不对称导致的预算收入流失。
3.开展国有资本经营预算试点的配套措施
开展国有资本经营预算试点是一项系统性工程，要保证整个预算体系的协调运转，仅仅依靠预算管理部门自身的努力是不够的，还需要加强和完善一系列的配套措施。
第一，加强相关的法律法规建设。首先，要尽快出台相应条例。由于缺乏相关法律，同时国家层面也没有出台规范国有资本收益征缴的相关文件，国有资本收益的征缴处于无法可依的尴尬状态，只能以行政手段代替法律手段，缺乏必要的严肃性和规范性。因此，立法机构应尽快制定并出台相应条例，明确国有资产监督管理机构的性质、地位、组织机构以及职能范围，为编制国有资本经营预算提供法律依据。其次，要对预算法进行必要的修改和完善。1994年开始实施的预算法，在立法指导思想和技术层面都存在较大的缺陷，立法机构应该对其进行必要的修改和完善，以适应国有资本经营预算试点工作的需要。
第二，调整《国家预算收支科目》和《财政总预算会计制度》。中国的复式预算从1998年开始一直划分为一般预算、基金预算和债务预算，其收支科目只是在原有的财政收支科目基础上进行了比较粗略的划分，在很大程度上延袭了计划经济条件下的划分方法。这样的科目划分远不能适应国有资本经营预算编制的需要，因此，现行的《国家预算收支科目》需要进行较大调整，《财政总预算会计制度》也需要进行相应调整。
第三，完善国有资本经营预算的监督体系。国有资本经营预算试点工作开展以后，国有资本的经营收益和变现收益将产生十分可观的现金流，加强对预算资金收缴和使用的监督管理，是防止预算资金流失的必要措施，也是推进试点工作必不可少的前提条件。在目前情况下，要致力于完善国有资本经营预算的双重监督体系。一方面要强化政府部门内部的制衡监督，另一方面要加强人大、审计机构对预算管理部门的监督。
三、国有资本经营年度预算的全面实施
按照中国渐进式改革的路径选择，重大改革的出台一般都需要经过由推行试点到全面实施的过程，国有资本经营年度预算通过开展试点积累经验并创造条件，一旦条件成熟，就应该过渡到全面实施阶段。
1.全面实施国有资本经营年度预算的前提条件
全面实施国有资本经营年度预算，需要具备内外两方面的前提条件：
第一，预算管理体系内部的准备条件。预算管理体系内部的准备条件主要包括三个方面：①预算管理部门与预算单位之间的收益划分基本稳定。国有资本收益征缴带来的利益冲突和博弈趋于平静，预算管理部门与预算单位对收益的划分比例和划分方式都比较认可，新的利益格局基本形成并趋于稳定，国有资本收益的征收难度和征收成本大大降低。②预算管理部门之间的权责划分比较清晰。国资部门、财政部门和其他相关主管部门各自的职责范围得到细化，各个部门实现权责对应，部门之间能够彼此制衡监督，能够形成科学规范的预算管理流程，预算管理体系的运作比较顺畅。③预算管理的技术条件比较成熟。预算科目的划分能够适应国有资本经营年度预算管理的需要，预算会计与企业财务会计能够实现顺利衔接，预算收支结算渠道能够保证预算资金流转的安全畅通。
第二，预算管理体系外部的准备条件。预算管理体系之外的准备条件，主要包括两个方面：①相关法律体系比较完善。关于国有资本经营预算的办法或意见能够尽快出台，预算法调整到位，国有资本收益征收和国有资本经营年度预算管理能够得到充分的法律支持。②国有资本经营年度预算的监督体系比较成熟。预算执行的制度性监督主体得到确立，人大和审计机构能够有效承担起监督职能，预算资金流失的制度性风险能够得到有力控制。
2.逐年扩大国有资本经营年度预算的覆盖范围
随着试点工作的不断推进和内外部条件的逐渐成熟，国有资本经营年度预算的覆盖范围应该逐年扩大，争取在3～5年的时间内形成覆盖所有国有资本运营单位的国有资本经营年度预算体系。在具体实施中可以分为两个步骤：
第一，把预算范围扩展到所有国资部门履行管理职责的国有资本运营单位。由于国有资产监管主体不统一，有很多国有资本运营单位直接对其主管部门负责，没有纳入国资部门的管理体系，其管理难度和协调成本相对较大。因此，在扩展国有资本经营年度预算覆盖范围的第一阶段，可以暂时将其排除在外，只把国资部门履行出资人职责的国有资本运营单位纳入进来。
第二，把非国资部门管理的国有资本运营单位纳入国有资本经营年度预算体系。国有资本管理权限的不统一，不利于对国有资本运营进行全面规划，也加大了国有资本的管理控制成本，因此，在国有资本经营年度预算体系运行比较成熟之后，必须打破传统的条块分割的管理模式，对国有资本实行统一管理，并在此基础上把原来非国资部门管理的国有资本运营单位纳入国有资本经营年度预算体系，使国有资本经营年度预算真正成为囊括所有国有资本的统一预算。
