1901年，澳大利亚联邦的建立标志着它作为一个独立国家开始屹立于南半球。但是，这种独立是极不完整的，其外交与国防大权仍操在英国手中。这极大地损害了澳大利亚独立国家的形象，对国民心理亦有严重伤害。
那时，澳大利亚没有自己的驻外使节和外交使团机构，仅在伦敦设一高级专员，作为同英国外交和国防机构联系的官员。英国政府凡在外交上牵涉到澳大利亚事务时，只把处理意见通知这位高级专员，仅此而已。换言之，二战前澳大利亚的外交是单元外交，只和英国发生关系。
在二战初期，澳大利亚从英国手中夺得了本国的外交和国防的自主权，开始推行多元外交。这不仅是澳大利亚外交史上的一次大转折，亦是澳大利亚历史上的一次重大转变。
本文试图就这次外交转变谈谈自己的看法，还请学者指正。
一
外交转变的开端可追溯到1934年，是年澳大利亚发生了一件震惊全球的外交界的大事。澳大利亚著名的政治家约翰·拉萨姆率领一个外交代表团出访亚洲诸国和地区。此为澳大利亚有史以来首次派外交代表团正式出国访问。外交代表团访问了今印尼、新加坡、越南、中国、日本、菲律宾。归国后，拉萨姆向政府递交了一份访问报告，指出：“我们应尽力发展和改善同我们近邻的关系。他们的命运，对我们而言是极为重要的，这不仅表现在经济方面，而且亦表现在和平与战争这些重要问题上。”在访问过程中，拉萨姆发现亚洲各国十分重视澳大利亚，渴望获得有关澳大利亚的信息，但他感到亚洲人“对澳大利亚的地位存在偏见”。澳大利亚外交代表团的亚洲各国和地区访问有着重要意义，第一次打破了英国对澳大利亚的外交控制，从此澳大利亚开始了向外交和国防独立自主的大转变。
1936年，澳大利亚工党领袖约翰·柯亭提出了“国防自立”系统理论。后来他把这一理论概括为6点：由于形势的发展，旧的以英国为防卫中心的体系已不适应澳大利亚安全的需要，因此必须发展澳大利亚的国防，建立本国的防卫体系；在国防上，澳大利亚迫切需要高度的自治和自立；建立本国的陆军和空军是保障澳大利亚安全的最重要的措施；澳大利亚陆军必须建成训练有素和装备精良的军队，并逐步发展成野战部队；澳大利亚空军必须建成侦察和作战两用部队，并使之能够配合陆军作战；要大力发展澳大利亚本国的军火工业和培养自己的军事人才。
柯亭上述国防独立理论的出现，表明澳大利亚已处于国策大转变的前夜。因为这一理论的实施必然使澳大利亚获得国防独立权，从而摆脱英国的控制。众所周知，国防与外交是水乳交融的。一般说来，国防独立是外交独立的基石和保证。由此可知，“国防独立”理论的出现乃是外交方针转变的信号，后来澳大利亚的演变恰恰证明了这个看法的正确性。
不久，柯亭根据国际形势，尤其亚洲形势的新发展，把国防独立自主的理论扩展到外交政策上来，提出了应对美国友好的方针。那时澳美关系不协调，澳大利亚对美国采取贸易歧视政策。这表明，澳大利亚政治家开始把对外政策的视线从英国移向了美国。外交视野的这一变化虽是微小的，但在当时却在澳大利亚国内外引起了轰动。
自1937年以来，国际形势发生了重大的变化。在亚洲，日军大规模地侵略中国；欧洲上空战争的乌云愈益密布，法西斯势力越发猖獗，德日意轴心势力羽毛丰满。澳大利亚面对着这样的险恶局势感到本国处境岌岌可危，而自己既无强大的国防力量，又无国防和外交的自主权，这更加重了这种自危感。
当时，澳大利亚统一党执政。1939年联邦总理莱昂斯为摆脱本国日益险恶的处境，不顾党内外守旧势力以及英国的反对果断地采取了无畏的外交行动，决定同美国、日本和中国建立正式的外交关系。但是遗憾的是莱昂斯宣布决策后不久不幸去世，而相继上台的是守旧派佩吉和孟席斯，因此派使节的事一直延迟到1940年9月才付诸实施。
显然，这一外交决策具有极其深远的意义。澳大利亚正式以实际行动打破了英国的外交控制，从此有了初步的外交独立权，在国外有了自己的使节和外交机构，因而有了本国的外交史。应注意的是，采取这一果断行动的是保守党政府，这说明到1939～1940年间保守党和工党在新形势下外交方针上取得了共识。这进一步增强了全国的团结，为后来反对日军南侵斗争的胜利起到了重大作用。正因为如此，澳大利亚的外交行动在国内外博得一片赞誉。澳联邦政府派遣了国内著名的政治家为首任驻外使节，如派遣R。G。凯西为驻美国大使，派约翰·拉萨姆为驻日本大使，派F。埃哥莱斯顿为驻中国公使。
1939年9月爆发了第二次世界大战，澳大利亚被卷入战争，国内政局急转急下。1941年10月，工党上台执政，柯亭出任联邦总理。12月，日本偷袭珍珠港并大举南攻，从而太平洋战争爆发。到1942年2月，日军相继占领了关岛、威克岛、香港、菲律宾、北婆罗洲、新不列颠的腊包尔、印尼、缅甸和马来亚，1942年2月15日新加坡陷落。英国在东南亚的军事力量已化为泡影，整个澳大利亚暴露在敌军进攻的矛头之下。
工党政府为了澳大利亚的生存采取了两项重大的外交和国防决策。第一项决策就是和美国结成军事同盟，即确定了联合美国共同抗击日本的方针。
1941年12月29日，柯亭总理发布了《新年咨文》。在咨文中，他明确地公布了这一外交与国防的新方针。柯亭说：“我毫无保留地、明确地指出，澳大利亚寄希望于美国，这对我们与联合王国的传统的血肉关系无丝毫的损害。”“澳大利亚可能垮台，但英国仍然能够支持下去。我们决心不让澳大利亚垮掉，就得尽一切努力来制订一个以美国为基石的计划，以使我国有信心坚持下去，直至战争形势转向不利于敌人之时。”
柯亭确立的联合美国共同抗日的方针得到了国人的普遍拥护。但是少数保守的澳大利亚人，如孟席斯、休斯、斯宾德等无视严峻的国际形势，反对“以美国为基石”的方针。美国政府欢迎这一方针。美国人十分清楚，在菲律宾失守后只有联合澳大利亚，并以它作为进行太平洋战争的重要基地，才能打败日本，因此与澳大利亚结成军事同盟。
第二项决策是柯亭政府从中东战场调回澳军，以增强保卫澳大利亚本土的军力，同时亦是作为同美国结盟的资本。1942年初，在远东的英军大部遭歼灭，日军攻到澳大利亚北大门，而能保卫国家的军力几乎全系民兵，约20万人，其中受过军训的仅5万人。那时，澳大利亚正规军仅有3个师：两个师在中东，一个师在新加坡基地同英军一起被日军歼灭。因此要保卫澳大利亚本国只有调回中东的两个师。柯亭总理按传统电告丘吉尔首相，遭到拒绝后通过外交途径迫使英国同意，调回了澳军。
柯亭政府的两项决策使澳大利亚最终取得了外交和国防的独立权，从而彻底地摆脱了英国的控制，成了一个名副其实的独立国家。这显然是澳大利亚历史上的一次大转折。从外交上说，澳大利亚结束了单元外交的旧时代，开始了多元外交的新时代。
二
30～40年代澳大利亚外交地位的转变具有自己所固有的一些特点，而探讨这些特点对深入研究澳大利亚的历史，对研究由殖民地转变为独立国家的外交史和世界近代外交史均有重要意义。
首先，澳大利亚外交地位的大转折的一个显著特点是，这种转折是在英国进一步衰落的历史背景下发生的。
英帝国的衰落早在19世纪已显出其端倪，但是使其元气大伤的是第一次世界大战。这次大战使它蒙受巨大损失，例如国民财富损失达1/3，海军舰队损失高达70%，国债增加9倍。战前，英国为世界上最大的债权国和金融中心，战后却成了债务国，国际金融中心从伦敦转到了纽约。它的国外市场锐减，1919年比战前至少缩小了45%。1929～1933年的世界经济大危机对英国的打击尤为沉重。
英帝国的经济衰落必然反映到政治和军事上来。大战期间，尤其战后，英属殖民地纷纷要求独立，其中白人移民殖民地和自治领要求独立的呼声更高。英国为缓和自己同白人移民殖民地与自治领的矛盾，在1926年和1931年召开了两次帝国会议，被迫承认加拿大、澳大利亚、新西兰、南非联邦和爱尔兰等自治领的独立地位，制定了《威斯敏斯特法案》，从法律上确认自治领的独立地位，英帝国开始向英联邦转化。
二战初期，英国在北非、中东和东南亚三个战场自顾不暇，只好在欧洲战场上搞“虚假战争”。英帝国日益衰落给澳大利亚及其他自治领夺得外交与国防独立权提供了良机。
第二个特点是：澳大利亚外交地位的转变是被动的，而不是已认识到外交权是国家赖以存在的基础，换句话说，是为形势所裹胁而不得不去争取。
澳大利亚不像其他殖民地国家那样，国家一旦独立了就立即获得了外交与国防的独立权，如印度、缅甸、巴基斯坦以及二战后那些独立的国家。相反，它独立后甘愿让英国人掌管本国的外交与国防两大权力，并习以为常。澳大利亚的政治家有一种奇怪的观点：澳大利亚的安全是和英国的安全血肉相连的，英国有了安全，澳大利亚亦有了安全。在他们看来，澳大利亚的安全是英国全球战略的有机组成部分，因此无须他们来管理。
[7]这种奇特的观念甚至在30年代末还继续存在。国防观念是这样，外交观念亦如此。澳大利亚史学家戈登·格林伍德指出，那时澳大利亚在外交上唯一的要求是：“当帝国政府决定有关澳大利亚利益的政策时应征求澳大利亚政府的意见。”
拉萨姆在1934年写的《访问亚洲报告》中所表达的外交观点，对我们理解那时澳大利亚外交观念及其转变的原因是很有价值的。拉萨姆在日本访问时，一位日本政界要人向他表示愿意和澳大利亚建立正式外交关系，并希望在对方首都互派外交使团。这位澳大利亚政治家是怎样回答日本人的问题的呢？拉萨姆写道：“我进一步说，同日本建立外交关系，这对我们将会引起很大的问题。就日本言，这将意味着增加一个外交使团，但是就澳大利亚言，这将意味着我们的政府中要设立外交机构，我们得派一位公使或大使到日本。如果这样，我们就得要考虑我们驻伦敦代表的性质，还得考虑是否要派外交代表驻其他国家的首都，比如巴黎、华盛顿、罗马、南京……澳大利亚和外国几乎不发生外交问题。我补充说，外交问题越少越好，‘没有历史的国家是幸福的’这是一句名言。今天我说一个国家外交越少越好，这也是这个国家的幸福……一旦发生了外交问题，我们总是甘愿让英国外交官来处理，一般说来，他们处理得比我们好……我认为，我说的这些代表了澳大利亚人的普遍看法。”
拉萨姆上述谈话可以说明：到1934年，澳大利亚从未考虑过和任何国家建立外交关系的问题，换句话说，从不想把外交权从英国人手中收回；澳大利亚认为外交问题的发生是一件坏事，因此越少越好，而且认为是国家的幸福；认为澳大利亚处理外交问题的能力没有英国人强，只好让英国人代替；设立驻外机构是一件累赘，发生外交问题是坏事。所有这些是澳大利亚人的普遍认识。甚至在1942年2月，即澳大利亚面临着日本进攻时，保守党的一些领袖还极力反对柯亭同美国结盟和从中东调回澳军。由此可想，澳大利亚在二战前依赖英国的思想是何等严重。
第三个特点是，以国防政策转变为契机。戈登·格林伍德写道：“战争也给澳大利亚政府和公共事务带来了重大变化。澳大利亚初次有了自己的外交政策主要是由于1941年和1942年军事惨败的结果。至少可以说，澳大利亚政府和从所未有的那么多的公民终于意识到外交政策的需要。”从这位学者的话里，我们清楚地了解到澳大利亚的外交转变是迫不得已和带有浓厚的军事性质的。
第四个特点是，澳大利亚通过外交和国防地位的获得，最终消除了移民殖民地的残余。就是说，取得国防独立权是和完全消除殖民地遗迹密切结合的。
从宗主国手中夺得外交与国防的权力，以完成国家完全独立的任务，这实际上是自19世纪以来的自治运动和独立运动的继续和发展。
三
这里还必须探讨几个问题。澳大利亚早就独立了，为什么迟迟才收回外交和国防这两大权力呢？为什么它甘愿让英国管理自己的这些带根本性的权力呢？
回答上述问题是很不容易的，因为它违背了一般殖民地国家独立的规律。要想弄清楚这些问题，还得从澳大利亚本身的历史演变中找答案。
澳大利亚是从英国移民殖民地演变而来的，以此角度言，它是英国的扩大和延伸，加拿大、新西兰、南非诸国亦然。澳大利亚殖民地经历了两个殖民地阶段：流犯殖民地阶段（1788～1830）和公民殖民地阶段（1830～1900）。无论是在哪个殖民地阶段，其存在的基因是英国，其特点是一切皆依赖英国。这时的澳大利亚根本不存在自己管理外交与国防事务的可能性。例如在流犯殖民地时，从犯人和自由移民到经费、工农业所需要的工业设备、技术、农具、牲畜、资金皆来源于英国。再以公民殖民地言之，除自己提供发展工农业、交通运输业、商业、银行业的少部分物资及资金外，其余大部分皆来源于英国，甚至来澳移民的旅费和安家费一部分也是由英国提供的。
澳大利亚的独立从法律上讲是经英国国会通过法案又经英王批准这样严格的程序取得的。换言之，澳大利亚的独立从表面上看是英国恩准的。独立后的政治体制和经济体制是英国的翻版，文化上更是和英国血肉相连。
基于上述历史因素，澳大利亚形成一种牢固的观念：英国是澳大利亚的母国，只有在独立运动（联邦运动）时一度产生过宗主国的认识，但母国的概念一直是明确的、清晰的。
澳大利亚独立后无论在经济上、政治上和军事上长期摆脱不了英国，甚至可以说离不开英国，而英国更是离不开澳大利亚。
澳大利亚的民族经济部门畜牧业，其产品90%以上出口到英国。英国毛纺织业所需羊毛的绝大份额来自澳大利亚。同时对英国而言，澳大利亚不仅是英国工业的原料产地，而且还是其工业产品的销售市场和资本的投资场所。澳大利亚绝大部分工业产品来自英国，并从英国吸引所需绝大部分资金。澳大利亚的对外贸易在二战前主要是对英国的贸易。
英国为了保护它在东南亚和澳大利亚的利益，在新加坡建立了庞大的军事基地，而澳大利亚长期以来把英国视为自己的保护神，并把自己的国防安全寄托在这个保护神身上，因此它很少考虑自己国防体系的建立。
由于澳大利亚在对外关系上和英国发生直接的关系，很少或根本不和英国以外的国家发生经济、军事、政治、文化上的交往关系，因此它无所谓外交，它的外交只是和英国的“外交”。由于它不和其他国家发生外交关系，即便是有了外交问题，自然就让自己的母国代管之。
总之，独立的澳大利亚和英国形成了一种互相利用、互相依赖的牢固关系，这种关系实质上属于殖民地同宗主国关系的性质。这种关系表现在澳大利亚外交上则是单元外交。所谓“单元外交”，即只和英国有外交并依靠英国办理自己的外交。
澳大利亚的“单元外交”是影响它前进的主要障碍之一。要想进步就非打破它不可，但打破它谈何容易。何况在30年代前，澳大利亚人还不认为这是一种桎梏呢。
还有一个因素是不容忽视的。自殖民地时期以来的澳大利亚滋生了一种极端宗族主义思潮：歧视有色人种。先是歧视以至屠杀当地黑人，后来歧视亚洲人，到1901年独立后又把种族歧视作为一种国策确定下来，称之为“白澳政策”。推行这一国策的结果在颇大程度上加重加深了澳大利亚“单元外交”。
本来，澳大利亚在独立后应多和亚洲各国交往，如进行互补性的贸易，吸引亚洲文化以丰富自己，况且它和亚洲大陆许多国家只是一水相隔的近邻。澳大利亚由于推行“白澳政策”却因此把自己孤立于亚洲大陆之外。这是澳大利亚历代政治家的一大失误。只是到了本世纪的60～70年代才抛弃了这一误国之策，从而在更大的范围内走向世界，加深加宽了二战后以来的多元外交。澳大利亚是个四面环海的国家，这种孤立的地理位置本身易于陷入孤立主义。加之，处于南半球，更容易使它满足于“单元外交”。
40年代，推动澳大利亚主动打破它与英国的牢固关系的外力是日本军人。日军粉碎了它的保护神，并把战火引到它的本土上来。正是在这种强大的外力压迫下，澳大利亚开始了从单元外交向多元外交的转变。
另一问题是：二战后澳大利亚为什么不恢复只和英国交往的单元外交，相反却大规模地推行多元外交呢？回答这个问题还得从历史上找答案。
二战后，澳大利亚单元外交存在的那些因素消失了，如英帝国变成了英联邦，英国日趋衰落，变成了二流国家。美国虽然取代了英国，但它对澳大利亚的影响仅限于军事上，在政治和文化上的影响不像当年英国那样巨大。况且在二战期间澳大利亚已和美国、中国建立了外交关系，战后又和许多国家建立外交关系，其中也有日本和德意两国，根本不存在单元外交了，而是多元外交了。不仅如此，澳大利亚还积极参加国际舞台上的重大活动。它参加了联合国，成为正式会员国，还参加了联合国创建工作和联合国宪章的制订。澳大利亚的政治家对解决邻国印尼同马来亚的纠纷和印尼同荷兰的矛盾做过不少有益的工作。它以一个独立国家的身份同欧亚国家和美国签订了军事协定和条约，还参加了军事集团和国际性的战争。
澳大利亚对外贸易活动的结构也发生了根本性的变化。只和英国一国贸易的单一结构已荡然无存，出现了对外贸易的多元性结构。二战后，它和世界大多数国家有贸易往来，和美国与亚洲各国的贸易份额日益扩大，占有重要地位，其中和日本与中国的贸易额增长尤快。澳大利亚的最大贸易伙伴已不是英国了，而是美国和日本。澳英贸易份额急剧地下降了，居于次要地位。
澳大利亚已抛弃了那种一切依赖母国的旧观念，建立起同英国平等相处的新观念。同时，在观念上的另一种变革就是抛弃了种族主义观念。“白澳政策”也在二战后逐步被抛弃了。这些都是澳大利亚观念上的革命，其意义之重大是不容低估的。
另外，在国际交往中，澳大利亚培育出一大批卓有远识的政治家和外交家，他们在国际舞台上相当活跃，已完全不需要由英国人越俎代庖。
一言以蔽之，恢复单元外交的因素在新的历史条件下永远消失了，澳大利亚外交地位发生了大转变，这是它的历史性的进步。
（原载《世界历史》1995年第1期）
