十六届五中全会提出：要促进城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。
一、城镇化战略的提出及其内涵
（一）城镇化战略的提出
2000年，中国共产党第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（以下简称《建议》）正式采用了“城镇化”一词。这是近50年来我国首次在最高官方文件中使用“城镇化”。这次全会最为突出的特点是提出了要实施五大战略，即实施科教兴国战略、实施西部大开发战略、实施城镇化战略、实施可持续发展战略、实施“走出去”战略。实施城镇化战略是《建议》面向新世纪提出的一个全新的大战略。《建议》提出：“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。”党的十七大则再次强调指出，“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中城市和小城镇协调发展。”
（二）城镇化战略的内涵
1.城镇化战略的核心内容是有效转移农村剩余劳动力
从农业社会向现代社会转变是我国顺应世界发展潮流、不可逆转的发展趋势。这种趋势就是要逐步转变城乡二元经济结构，把农村剩余劳动力转移到城市的第二、第三产业上来，使农民转变为城镇居民。这是城镇化战略的核心内容。通过农业结构调整和农业产业链的延伸就地转移农村剩余劳动力，这是一条出路，但这不是主要出路；最根本的出路就是大力推进城镇化步伐，引导农村剩余劳动力向城镇第二、第三产业转移，这样才可以有效地打破这一农业发展的恶性循环，积极妥善地解决“三农”问题。
中国发展战略概论第十章城镇化战略2.城镇化战略的根本目的是为了统筹城乡经济社会协调发展
城乡协调发展是经济社会发展的基本要求，也是科学发展观的基本内容之一。但是，现实并没有达到这一要求，而是城乡分割分治，城乡发展差距越来越大，城乡矛盾也较为尖锐。改革开放以来，城乡居民的收入水平都有较大提高。但是，城乡收入差距变化从1978年的城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比的2.57∶1扩大到2003年的3.23∶1，大大高于1.5∶1的世界平均水平，绝对数的差距也从235元扩大到5850元，成为世界上城乡差距最大的国家。如果考虑到城市居民有住房、社会保障、公共卫生和教育等方面的财政补贴，以及农民家庭收入包括要交纳的税费和用作生产资料的投入，城乡之间的实际差距更大。据有关专家估计，城乡收入差距已达到5∶1—6∶1.这与我国过去长期执行片面的城镇化发展战略有密切关系。因此，要大力实施城镇化战略，一方面，要根除体制性障碍，为农村发展营造平等的发展环境；另一方面，要充分发挥城市对农村的带动作用，以城市繁荣带动农村产业结构调整，使农村剩余劳动力向城市转移，从而促进城乡良性互动。这样才能达到协调城乡发展关系的目的。
3.城镇化战略的基本要求是工业化和城镇化协调发展
城镇化的驱动力有着共同的机制，这就是在实现工业化的同时，必然伴随城镇化的发展。而且总体上城镇化既不能超前，也不能滞后，必须与工业化和经济发展适度同步。没有城镇化基础上的工业化，就不可能称其为真正的工业化。只有同步实现城镇化，才有可能实现工业化与城镇化的协调发展和良性循环，同时规避“农村病”和“城市病”的不利影响。实施城镇化发展战略，应该充分考虑到工业化推动城镇化发展的一般规律，努力促进工业化与城镇化的协调发展，避免出现“超前城镇化”与“滞后城镇化”的弊病，实现城乡共同繁荣。
4.城镇化战略的基本途径是大中小城市和小城镇协调发展
二、城镇化战略的重大意义
（一）是解决城镇化严重滞后的迫切需要
城镇化水平被世界公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。我国城镇化不仅大大低于发达国家水平，也明显低于世界平均水平和发展中国家平均水平，而且明显落后于工业化水平。这一现状已经成为国民经济和社会发展新的制约瓶颈。尽快补上滞后的城镇化这一课，是我国全面建设小康社会不可或缺的关键性“程序”。
（二）是现代化建设的关键性突破口
城镇化是企业、资金、技术、人才等生产要素不断向城镇集聚，不断创造出越来越多的第二、第三产业就业机会的过程。城镇产业的增长和提升支撑着城镇化的发展，而城镇产业发展水平又决定着生产要素向城镇集聚的程度，决定着城镇人口的规模。目前，国际上比较常用的现代化标准是美国社会学家英格尔斯提出的现代化的十条标准，其中一条是城市人口占总人口的比重达50%以上，这一条解决了，其他各条也就相应地比较容易解决。我国呈现的一系列长期困扰发展的种种问题，之所以迟迟得不到有效解决，其重要原因之一就是城镇化的严重滞后。城镇化已成为我国现代化建设的关键性突破口。
（三）是解决严峻就业压力的突破口
（四）是解决“三农”问题的突破口
解决“三农”问题，不能仅仅局限于农村，而是要从统筹城乡经济社会发展角度看，其中一个重要突破口就是提高城镇化发展水平，促进农村剩余劳动力向城市转移。
（五）是可持续发展的突破口
长期以来，我国生态恶化、环境污染比较严重。20世纪90年代以来，这些问题得到高度重视，也采取了不少措施，但效果并不十分理想，一个根本的原因，就是我国约有2亿剩余劳动力滞留在农村。广大的农村人口居住分散，自下而上的压力和资金短缺，“靠山吃山，靠水吃水”是农民的基本生存模式，这一生存模式往往迫使部分农民不顾长远利益，急功近利，盲目地开垦荒地，砍伐森林，过度放牧，进行掠夺性经营，给农村经济的可持续发展带来了很大危害。解决这种不良循环的有效途径就是大力推进城镇化，使绝大部分农村人口向城镇集中，生存压力得以缓解，掠夺性的经济活动就会有所减少。这样才能真正有效地做到退耕还林、退耕还草、退耕还河。同时计划生育工作的根本出路也在于推进城镇化。
（六）是科教兴国的突破口
加快发展教育事业的出路在于大力推进城镇化，把农村剩余劳动力转移到城镇，使他们转变为城镇居民，从而使他们后代的受教育条件和环境得到明显改善，他们后代包括他们自己的生活水平和科教意识也会因此而得到快速提高。与此同时，尚留在农村的少数农业人口的教育环境也相对容易改善。可见，城镇化将从根本上改变我国长期以来教育落后的局面，这是我国实施科教兴国的希望所在。
三、快速城市化带来的挑战
（一）对能源和交通的挑战
（1）快速城市化导致高投资率。面对城市人口的大量增加，各地必须加快城市建设。城市建设的投资量巨大，其中包括城市各类基础设施和房地产建设投资。1998年以来实行投资拉动政策，我国平均每年建成5000千米高速公路，按平均每千米3000万元投资计算，总投资为1500亿元。如果假设全国300多个地级以上城市平均每年每市完成20亿元投资，全国是6000亿元以上；2800多个县级行政区平均每年每县1亿元投资，合计约3000亿元。加在一起就是约10000亿元投资。实际投资要比这个数字大许多。在中等以上城市的建设中，20亿元的投资量并不算很大，不过是投资建设几座大楼或几条街道的路面和管网系统而已。在大城市的立体交通建设中，20亿元不过是4千米地铁的建设投资。在城市化过程中，还有大量的其他投资，如水资源供应、环境保护、跨区域的交通、能源、通信等基础设施建设，第二和第三产业发展的大量资本性投资等。因此，快速城市化的时期也必然是高强度固定资产投资的时期。
（2）快速城镇化发生在人均GDP达到1000美元以上等级的时期，这也正是国民财富快速积累的时期，除基础设施等公共财富的积累外，住房、汽车等家庭财富也加快积累，还有机器设备、运输车船等企业财富的积累。财富的积累是通过投资活动实现的，所以，这个时期的投资强度之大要超过其他发展阶段。
（3）大量的固定资产投资带来对钢铁、建材、设备、车辆等投资品的旺盛需求，在城市信号的引导下，生产投资品的工业部门的投资扩大，生产能力增强，产量增加。而这些产品基本上是由对能源、原材料消耗较大的重工业提供的，由此造成对能源电力、交通运输和矿石、原材料的巨大需求，从而带来了对能源、电力、交通运输的压力。
（二）对宏观经济政策的挑战
（1）在持续高强度投资时期，发生经济过热的概率是比较高的，出现房地产泡沫的概率也比较高，这就对宏观经济政策的调控能力提出了比较严峻的挑战。（2）宏观经济政策的作用是“熨平”经济波动，保持经济稳定、可持续增长。未来一二十年是我国高强度投资时期，由投资波动引发的经济波动难以完全避免。这是对国家宏观经济政策调控能力和调控水平的一个重大挑战。
（三）对环境保护的挑战
工业化导致用电多、排放多、城市垃圾多，都对环境保护提出了严峻的挑战。特别是依靠燃料、火电的格局无法改变。燃煤排放的烟尘、硫氧化物和氮氧化物可以通过技术手段处理，以保护大气环境，但所排放的二氧化碳无法回收，排入大气后会造成温室效应。不仅仅是燃煤，城市大量的汽车、密集的人口、直接燃烧各种燃料也在排放二氧化碳。因此城市的空气污染和“热岛”效应日益严重。
（四）对金融系统健康发展的挑战
我国的资本市场不发达，特别是企业债券市场发展相当缓慢，市政债券市场尚不存在，使大量的债务融资仍基本上依赖银行系统。国有银行体制改革滞后，面对较大的信用风险、流动性风险、操作风险、市场风险和利率风险，经营管理水平不高，不良资产较多，资本充足率偏低。国内银行健康程度不高威胁金融系统的健康发展，成为威胁经济发展和社会安宁的隐患。加入WTO之后，外国银行将在2006年以后全面参加我国国内银行业的竞争。在市场竞争面前，好银行和坏银行经营绩效的差距越来越明显，今后经营较差且流动性风险较高的银行很可能会突然出现兑付危机。
（五）对社会保障制度的挑战
我国城市现有人群在10—20年内将逐步进入老龄阶段，现有社会保障体系收费不足，没有历史积存的社保储蓄积累服务，服务体系不健全，现有城市社保体系只能采用“现收现付”的方式运行，不可能依靠投资收益来保证支付，已难以面对老龄社会到来的需要。而未来十几年，当数亿的农村居民变成城镇居民后，将有近半数的城镇居民没有社会保障，将给未来的中国社会埋下不安定隐患。
（六）对国家财政管理体制的挑战
城市建设是地方政府的事权，也是地方政府的责任，城市化快速发展，城市建设的规模及投入都比较大，只靠当年的地方财政节余难以支付庞大的城市建设经费，负债建设在所难免。但地方政府负债与我国现行财政管理体制是冲突的。《预算法》禁止地方政府发行债券筹资，《担保法》不允许行政机构对外出具担保，财政部更明确规定地方财政机关不得出具担保。而实际上各级地方政府都在负债，合理的、不合理的负债，透明的、不透明的负债大量存在，过度的负债对国家财务管理体制的挑战是问题所在。
（七）对城市规划和管理带来的挑战
以往我国不重视对城市规划的科研和教学的支持，相关基础比较薄弱，规划理念陈旧，专业规划人员不足，影响到规划的科学性和合理性。更严重的问题是，我国城市规划缺乏国家法治的严格约束，规划制定受行政长官的意志左右，导致规划的粗糙、不合理，一旦规划失误，城市建成后，其布局的缺陷就难以再改变。
