1995年底我国有乡、民族乡、镇47136个，它们管辖着占全国人口总数中约80%的农村居民。乡镇政权建设不能不直接关系到全国大局。然而，当前，作为乡镇国家权力机关的乡镇人民代表大会（以下简称“乡镇人大”），不仅与乡镇政府相比处于弱势地位，而且在全国、省（直辖市和自治区）、市、县（市）、乡（镇）五级人大体系中也是最薄弱的一环。毋庸讳言，乡镇人大建设的这种状况，是同对它的研究同样薄弱分不开的。因此，加强乡镇人大研究，推进乡镇人大建设不仅十分重要，而且极为紧迫。
此外，还有相当部分居住在乡镇的非农业人口实际上属乡镇管辖，两者累计，全国乡镇管辖的居民至少在80%以上。
一、近20年来乡镇人大建设的历史性进步
在中华人民共和国成立至今的50年中，人民代表大会制度建设饱经风风雨雨，乡镇人大始终伴随着这段不平凡的曲折历程。
新中国成立后，1950年12月政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，规定，乡镇人民代表会议在普选的乡镇人民代表大会产生之前代行乡镇人民代表大会职权。到1952年底，全国29万个乡都相继召开了乡人民代表会议。次年2月，中央人民政府委员会颁布了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，规定乡镇人民代表大会代表由选民直接选举产生。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过了中华人民共和国的第一部宪法和第一部地方组织法，它们正式确立了乡镇人大的法律地位，对乡镇人大的职权、机构、产生、任期以及代表活动等方面都作了明确规定，从而使乡镇人大正式建立并初步定型。然而到1958年，旋即而至的人民公社化运动，却取消乡镇体制，实行人民公社与政府合一的体制，乡镇人大被人民公社管理委员会所取代。这种状况一直延续到1982年新宪法颁布之前。
1978年党的十一届三中全会的胜利召开，不仅开创了我国改革开放和现代化建设的新局面，而且揭开了我国乡镇人大建设的新篇章。当时，基层政权很快便感受到了变革潮流的冲击。在1979年至1981年底，四川、吉林和甘肃的几个县，已率先开始了由公社改为乡政府的试验。适应农村经济体制改革的需要，抛弃人民公社体制，并采用新的与社会发展相适应的基层政权形式，这在不久即成为全社会的共识。1982年12月通过的新宪法，重新确定了乡镇体制，并恢复乡镇人大作为基层国家权力机关的法律地位。1983年10月中共中央、国务院发出《关于政社分开、建立乡政府的通知》，至1985年5月，政社分开、建立乡政府的工作在全国全部结束。
自1978年至今，乡镇人大已经举行过六次换届选举。如果将1978年至1985年这段时间称作乡镇人大的创制恢复阶段，那么就可将1986年至今称为它的完善和发展阶段。1986年12月，全国人大常委会修改了地方组织法，规定：“乡镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”由此，进一步理顺了乡镇权力机关与执行机关的关系。在实践中，人们也积极探索加强乡镇人大建设的新路子。湖南省从1986年至1987年春，在全省3478个乡镇中普遍设立了人大主席团，其中设立了常务主席的占96.54%（其中专职的有82.02%，兼职的为14.5%）。江西省在1987年10月则率先制订《乡镇人民代表大会工作暂行条例》，对乡镇人大主席团和常务主席作了专门规定。至1990年前后，全国大多数地方设立了乡镇人大主席团和常务主席。在1987年到1992年的几年间，乡镇人大工作普遍趋于活跃。但在1993年乡镇人大换届期间，由于受当时机构改革中“党政一体化”等倾向的影响，人大常务主席的设立一度受到撤、并风的波及。从各地反映看，乡镇人大工作也由此一度进入一个冷缩状况。1995年2月，八届全国人大常委会第十二次会议审议通过的《关于修改“选举法”的决定》和《关于修改“地方组织法”的决定》，对乡镇人大制度和有关选举制度作了一定改革，尤其是规范了人大主席团，正式确立了主席、副主席之职。根据这两个法和1992年制定的《代表法》，大多数省市制订了有关实施细则和办法，对乡镇人大的有关制度和组织建设以及工作规程作出更进一步规定。依此，从全国范围看，乡镇人大制度已经逐步健全了起来，工作也逐步走上了规范化。
因此应当说，党的十一届三中全会以来，乡镇人大建设取得了实实在在的历史性进步。这除了表现为它已不再受到干扰和波折，真正走上了健康发展的正常轨道外，还具体表现为：
1.乡镇人大制度基本形成并日趋完善。除了有《宪法》的原则规定和根本保障外，《组织法》、《选举法》和《代表法》等法律都从不同的方面规定、完善和保障着乡镇人大制度。各省（直辖市和自治区）制订的有关实施细则和办法，给予了乡镇人大制度以更具体的规范。
2.乡镇人大工作逐步形成规程。经过十多年的发展，各地乡镇人大的工作已经摸索了一定经验，大多数省（直辖市、自治区）制定了《乡镇人民代表大会工作条例》或《暂行条例》，对会议的程序和规则、代表工作等都作了相应的规定。如江苏省无锡县在90年代初就规定，乡镇人大代表按组每季度开展一次活动，乡镇人大每年召开1～2次会议，议决乡镇政府工作报告、财政预决算报告等。江西省乐平市、崇仁县等市县早在80年代中期就致力于完善乡镇人代会、主席团会、代表小组长会等会议制度，以及代表小组活动制度，视察调查和评议乡镇政府、基层“七所八站”的工作制度，特别是定期组织乡镇人大代表开展评议工作。乐平市1994年6月结束的一次乡镇人大代表评议工作，就收到了对基层站所的意见建议359条，对解决群众反映强烈的“热点”、“难点”问题，改进政府和基层站所的思想工作作风起了极大的推动作用。河北省磁县在开好乡镇一年一度的人代会的同时，还推行乡镇专题人代会制度，1991～1995年间35个乡镇共召开78次专题人代会，先后讨论决定了有关乡镇经济、文化、教育、社会稳定等方面的重大事项79件。
3.乡镇人大的自身组织建设得到加强。这首先表现在各地均已建立乡镇人大主席团，而且主席团已逐步成为实体组织，拥有了《地方组织法》规定的主持本次人代会会议、召集下次人代会会议，负责本级人民代表建议、批评和意见的交办工作等职责。江西省1995年通过的《乡镇人大工作条例》规定，乡镇人大主席团拥有七项职责。四川省在《工作条例》中，还赋予主席团在人代会闭会期间以十项职责，其中包括：听取政府工作汇报，审查政府财政预决算的部分变更，联系代表、组织代表视察和开展评议活动，指导代表小组活动等。多数地方还依照《地方组织法》，设立了乡镇人大主席、副主席，并赋予他们以法定的权力。同样重要的是，各地还努力提高乡镇人大主席、副主席及各位代表的自身素质，对他们加强业务培训和学习。在每届乡镇人大选举结束后，各地的县市人大常委会都要分期分批地组织轮训新一届乡镇人大主席、副主席，县市及乡镇人大通过组织乡镇人大代表学习、发放资料等形式，帮助他们提高业务素质。
4.乡镇人大已开始行使着地方国家权力，其地位和影响正逐步提高。在选举乡镇长上，代表的选票已开始起着重要的作用。各地都能“从票箱里飞出”一些不是候选人的乡镇长，有个别农民还一跃而为乡长。四川省1990年的乡镇换届选举，全省有248名副乡长没有选出来，南充、凉山、宜宾、绵阳等地选出了52名不是候选人的乡镇长；资阳县还进行了正副乡镇长的竞选，结果全县61个乡镇中原194名正副乡镇长落选30名，新当选的有30名正副乡长。这种情况近年来已趋正常化。江西省龙南县在1993年初16个乡镇换届选举中，有7个非正式候选人当选为正副乡镇长。在1995年底至1996年初乡镇换届选举中，江西各县都有部分组织推荐的候选人落选，如临川市有5人，遂川县有8人。此外，乡镇人大的决定权和监督权也开始受到重视，并有了起色。
二、乡镇人大的权力运行状况：制度和行为的差距
对十一届三中全会以来的乡镇人大建设，任何一个不抱成见的人，只要考虑到这样一些情况：一是中国的传统秉赋缺乏民主的精神和经验，二是新中国成立以来乡镇人大所经历的坎坷与风雨，那么就都会承认，它已确确实实进入了一个新的历史发展时期，取得了历史性的进步。然而，与宪法和法律所赋予乡镇人大的职权相比较，与农村社会现实发展的需求相比较，乡镇人大的权力运行还有相当的差距。这种制度和行为的差距表明，健全而理想的成文法要真正成为社会现实，并非一朝一夕之功。从调查情况看，这主要表现为两种情况：
一是乡镇人大的一些权力被“侵占”，或者被包揽，或者被越权，致使乡镇人大处于被动尴尬境地。这突出地反映在任免权和决定权上。如在任免权上，除了一些地方存在在选举中不顾甚至违反民意地指定、圈定候选人的情况外，还严重地表现为县市党委政府不经乡镇人大而频繁地、直接地任免乡长。这种情况由来已久，至今仍时有发生。江西龙南县1993年乡镇换届后，到第二年就有百分之三十多的正副乡镇长作了变动。该省乐平市在1993～1995年的一届乡镇长中，任满届期的不到一半；1996年元月换届的新一届乡镇长，至当年10月，25个正乡镇长中即有5人被换岗。这些现象的存在，致使一些地方的乡镇人大代表和选民反映强烈，说什么“选举只是走走过场，图图形式”，“几十张选票顶不上一张嘴（一个人说了算）”，“年年召开人代会，年年要选乡镇长，到了年终还是没有乡镇长”。再如在决定权上，乡镇人大往往受到双重干预，既被同级党委的决策权所代替、包办，也时常为乡镇政府的管理权、执行权所越占。自1993年以来，不少地方愈来愈复发了一种不良风气：乡镇不管大事小事，都要书记一人说了算。在调查中，一些书记也很坦率地自称：只要自己离开一段时间，乡镇里很多事情就往往要“瘫”下来；自己一回来，什么事情都找了上来。在这种风气的漫延下，一些地方一年一度的乡镇人代会对本地重大事项的决定权也只能流于形式。
二是乡镇人大的一些权力被置空，虽无人包揽、僭越，但自身却也无法和无力行使，致使权力处于悬空状态。这主要反映在保证权和监督权上。如《地方组织法》将“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”，当作乡镇人大的一项重要权力，但当前不少地方的情况是：乡镇工作总是由党政联席会议来做决定，并予以推行，专门的乡镇长办公会议已极少召开，专门由政府下发的决定和命令也少了。对此，乡镇人大何从监督？！再如，《地方组织法》赋予乡镇人大的多项保障法律在本区域内实施，保障公有财产等权利，由于缺乏必要的手段，一些地方的乡镇人大也只能“望法兴叹”。
透视乡镇人大权力运行中的问题，可以发现，其形成原因多种多样，除了后文剖析的思想认识失偏、代表素质不高、自身机构乏力等因素外，还与法律和体制的因素有关。对乡镇有关权力的界分，目前尽管法律已有所涉及，但仍过于原则，“习惯法”实际上还在起主要作用，像对乡长的任免权依然是由上级党委政府所掌握，乡镇人大的影响力仍是微弱（尽管在增强中）。而在乡镇人大的决定权上，宪法和组织法仅是作了原则规定，但对哪些属于它的决定权范围，与党委决策如何在程序和内容上区分等等，都未作具体界定，为此，在实际工作中人们对乡镇人大讨论决定的重大事项，就往往产生认识上的不一致，从而影响决定权的行使。再如，乡镇人大代表的人身保护权也缺乏法律保障。全国人大常委会办公厅和法制工作委员会在《关于地方组织法一些问题的答复》中指出，地方组织法第18条的规定“不包括乡镇人民代表大会代表。因此逮捕乡镇人民代表不需要经过乡镇人民代表大会同意。”这样既影响了乡镇人大代表的地位，也使乡镇人大代表要注意防止打击、报复和迫害，这种心理容易使他们产生不敢监督的想法，从而影响到乡镇人大权力的充分行使。另外，乡镇人大权力运行的不足，还与人代会会议本身组织和召开中的简单草率等现象有关。一些乡镇人代会一般一年只有一次会议，每次会议会期通常只有一天，由于组织工作不充分，“八点开会十点到，讨论起来放空炮”的情况时有发生。有的乡镇政府领导拟定的政府工作报告既不经人大主席团审议，也不印刷成书面材料，仅仅在会上像发连珠炮似地念一通了事，致使代表审议起来摸不着边，回去传达沾不到边，监督起来抓不着边。正是由于这些现象的发生，一些地方的乡镇人代会被人形容为：“一次会议一餐饭，要想发言没时间，举举手，画画圈，走走过场任务完。”既如此，乡镇人大焉能履行起自己的职权？！
三、对乡镇人大地位和作用的再认识
乡镇人民代表大会是我国地方国家权力机关的组成部分，是乡镇一级的国家权力机关。但是，在现实生活中，乡镇人大的这种性质和地位并未得到广泛承认和普遍重视。1990年李慷博士对宁夏农村千人抽样调查的情况表明，在1000位答卷人中竟有63.8%的人认为“现在农村乡一级的政权机构是乡党委”，只有8.4%的人知道它是“乡人大”。这不独表明人们的法律意识与水平，更重要的是反映了人们对乡镇权力分配和运行状况，包括对人大性质与地位的判断和认识。
事实上，当前在不少人的思想意识中，还往往将乡镇人大当作“可有可无”的东西，认为有了它还增加了协调的难度和麻烦；有的人以乡镇本无多少决策为由，主张虚化人大；还有一些同志甚至认为：既然共产党代表了人民的利益，还要人大干什么？如此等等，不一而足。思想认识上的问题已经成为制约和影响乡镇人大建设的重要因素。因此，加强乡镇人大建设，并不仅仅是一个实践问题，而且更重要、更紧迫的还是一个思想认识问题。为此，很有必要对乡镇人大的地位和作用进行重新考察和认识。
1.加强乡镇人大建设是历史经验与教训的总结。
通观中国政治和政治制度史的发展情况，我们不难发现这样一个事实：即，自商周以来一直到明清社会，整个中国的权力结构始终未能有效地延伸到县署以下的乡村夏朝的基层组织情况因史料佚失，难以考据，故自商周作为起始点。商周时期的基层组织承担着多种职能，实质上是一种多功能的综合性组织体系，其权力分化不明确，故未能作为基层政权组织进行分析。村庄和小城镇没有正式的政府，在其内部缺少一个负责政治事务的公共机关，而上级也没有指定建立机关来管理。“管理这类事务的政治组织基础并未放在村庄或小城镇这个级别上。对于不得不由地方负起责任的一些工作——比如税收和治安，政府实际上负责这两项公共事务——则由着一种行政附属机构来处理之。”吉尔伯特·罗兹曼，《中国的现代化》，南京：江苏人民出版社1995年版，第112页。而从传统中国的权力构成看，正如毛泽东同志所说，主要存在着三种权力支配系统：一是国、省、县政权构成的国家系统；二是由宗祠、支祠以及家长的族权构成的族权系统；三是由阎罗天子、城隍庙以至土地菩萨以及玉皇大帝和种种神怪的神权构成的阴间系统和鬼神系统。其中，族权实际上担负和执行着乡村基层权力的角色。这是因为，中国社会是一种“家族式结构的社会。”在同一地域劳作生息的家族依靠地缘关系组成村落共同体，构成以共同的风俗习惯和规范为纽带的自治群体，在内部实行自给自足的自然经济，依据一定的“差序格局”，通过“礼”来对整个村落进行控制和整合。因此，以家族和血缘为中心的族权的存在，实际上弥补了乡村基层权力的空白，并成为“东方专制制度的坚固基础。”当16世纪中叶开始出现资本主义萌芽之后，农村和城市的矛盾，货币经济与自然经济的矛盾以及手工业从农业中分离等矛盾开始暴露和加剧；当中央政府要履行与之相适应的种种职责，而自给自足的乡村生活又未能有大的触动时，必然要求在乡村建立起与之相适应的政权形式。但族权的顽固存在及乡村附属机构的脆弱，使中央政权把其触角远远伸进基层乡村时，其力量不免大为减弱。特别是到了19世纪，面对着巨大的社会动荡和人口压力，以及外国资本主义的入侵，一系列丧权辱国条约的签订，中央政府的权威性受到极大挑战。此时，旨在实现新目标的地方基层建设与基层管理也就成为泡影，相反，在乡村“居于支配地位的宗族体系已经将其反社会的自我扩张能力发展到了无法控制的程度，破坏了社会开放的正常局面，减缓或者紊乱了上下流动”，“这形成了地方主义以及后来的军阀主义最丑恶的特征。”
因此，如何适应新的形势，重组农村基层管理格局，就成了多种政治力量谋求解决的一大难题。不约而同的是，人们大都希望将国家权力延伸到乡一级，试图建立新的乡镇体制。
在中华民国时期，中央政府对乡村政权的建设作过很多的努力，以期建立起比较有效的行政体制。但从这一阶段看，北洋军阀时期，全国政治十分动乱，中央政府变动剧烈，地方军阀割据各地，各施其政。又由于中央和地方历年累颁的有关法令规则交相糅杂，使得这一时期农村基层政权体制频繁变更，始终未能建立起统一的、稳定的体系。而从20年代晏阳初倡导的平民教育运动以及其他一些乡村建设运动的效果来看，“住在成百万个村庄的广大中国农民仍处在国民政府或传教士改良工作的影响范围之外”，同时，“乡村中的贫困状况和道德败坏更为严重，而在很大程度上依照西方重建乡村的非共产主义对策与计划显得散乱和无效。”1938年建立的国民参政会以及后来所实施的保甲制度等等，是国民党政府加强政治权力建设的又一重要举措。但这次改良，正像前次各项地主阶级和资产阶级的举动一样，由于其阶级本质，而在改良的内在思想上始终存在致命的缺陷。蒋介石1943年发表的《中国之命运》提出了两个主题：一是反帝国主义；二是恢复儒家的社会秩序和人民对国家严格依从的古老美德。仍未能摆脱近代中国种种改良方案措施的影响，仍未走出也不可能走出以往的窠臼。因此，其政权建设的效果也就可见一斑。
与此相反，在民主革命时期中国共产党在领导人民创建自己政权的过程中，十分重视用民主的精神建设乡级政权，开创了一条新的成功的乡镇政权建设之路。在不同的历史时期中，先后创立了乡农会、乡苏维埃、乡参议会、村（乡）人民代表会议等乡级政权组织形式。这些政权组织的建立，从根本上解决了所在区域乡村政权组织的缺乏与无力状况，对于有效地动员民众，集中资源，加强对基层社会的控制与整合，从而在一个崭新的基础上重组权力，推翻封建专制统治，建立人民共和国起到了十分关键的作用。正如毛泽东同志所言：“……苏维埃依靠这一制度同广大民众结合起来，也就使苏维埃成为最能发挥民主创建力的机关，使苏维埃成为最能动员民众以适应国内战争适应革命建设的机关，这也是历史上无论什么政府所做不到的”（毛泽东：《二苏大会的报告》）。建国后乡镇人大建设的实践也表明了同样的道理。乡镇人大凡是在健康发展的时期，都对促进国民经济的恢复与发展，适应现代化建设的需要起到了重要的作用。而在乡镇人大遭受重创时期，也正是我国社会政治和经济生活极不正常、遭受极大挫折的时期。
上述历史考察表明，随着传统基层社会的稳定性与封闭状态被打破，基层组织出现越来越多的互动关系时，国家权力结构所承受的压力与所应履行的职能也就相应增加，农村基层社会对整个政权体系提出了新的整合要求，作为中国社会基础的乡村整合力量——乡村政权组织问题便毫无疑问地摆到了首位。19世纪以后，中国农村社会的种种问题，均可在这里找到重要原因。而中国共产党人的必然成功与胜利，也可在此发现必然的逻辑。由此可见，加强乡镇人大建设确实是中国社会发展的必然结果，是历史经验与教训的总结。
2.加强乡镇人大建设是改革乡政、稳定农村的现实选择。
改革开放以来，我国农村面貌发生了巨大的变化，呈现出前所未有的新气象和新局面，当然，也暴露了不少问题。在保持和稳定农村社会的良好局面，同时消除和解决诸种问题和矛盾中，乡镇人大应当发挥极其重要的作用。这正是现实选择乡镇人大的必然性所在。
（1）乡镇人大是乡镇政府产生的根据和获取力量的源泉，它使乡镇政府具有合法性，并保证乡镇政府依法管理。目前，在一些地方，乡镇政府在行政管理过程中不时出现不规范的行为，有的甚至视群众为“刁民”，予以强压。如1994年以来，一度得到遏制的农民负担又有所抬头。据1994年全国6.7万户农村居民家庭抽样调查，上半年农民人均货币负担，比上年同期增长41.6%，比同期农民人均现金收入增长速度快9.5个百分点樊平，《1994年农民状况》。这种种现象的发生，直接导致群众对乡镇政府的信任感下降，其结果，乡镇政府的管理活动往往不仅得不到群众有力的支持，有时还遇到群众或明或暗的抵制，个别地方甚至发生群众殴打乡镇干部、围攻乡镇政府的恶性事件。这些矛盾的最终解决，取决于乡镇政府能否取得人民的信任，即是否具备合法性，取决于乡镇政府是否依法行政。所谓合法性，不仅指合乎法律，也指合乎民意，能取得人民的广泛认可和支持。一般而论，合法的政府就是指政府要由民主选举产生，得到民意承认。在我国，乡镇人大是乡镇人民直接选举产生的机关，乡镇政府则由乡镇人大直接选举产生。应当说，这直接准确地反映了民意，使乡镇政府既符合法律规定，又取得人民的信任与认可，从而获得合法性。同时，乡镇政府又是乡镇人大的执行机关，乡镇人大可通过加强经常性监督，甚至罢免违法乱纪的领导人员，帮助乡镇政府推行工作、克服官僚主义；通过乡镇人大和乡镇人大代表的联系代表，联系选民及视察、评议等各项制度和活动，及时了解和反映群众的要求和意见，帮助群众及时解决困难和矛盾，密切乡镇政府与群众关系；通过乡镇人大有计划、有针对性地检查国家法律、法规在本乡的执行情况，督促乡镇政府依法行政、依法管理，克服以权压法、以言代法等不良现象，使乡镇政府成为群众拥护的政府。总之，要维护和加强乡镇政府的合法性，并确保乡镇政府严格依法行政，就必须认识到首先有赖于乡镇人大建设的加强及其作用的发挥。
（2）乡镇人大是维护和保持广大农村稳定的重要机制。在我国，保持广大农村社会的稳定十分关键，它直接影响甚至决定着整个社会的稳定。在这方面，乡镇人大也有着不可替代的重要作用。首先，乡镇人大自身建设如何，直接影响到整个国家政权的稳定与巩固。我国现有乡镇近5万个，这样为数众多的基层政权组织是我国国家政权的基础，是国家各项工作的一个重要落脚点。只有每一个基层政权都建设好了，每一个基层政权都能正常地发挥作用，国家政权才能巩固。如果乡镇人大自身软弱涣散，就势必使整个国家政权建设在这些地方受到影响，最终导致社会出现动荡和不稳定。其次，乡镇人大是维护农村稳定的重要控制力量。在实现农村的良性控制过程中，乡镇人大一方面通过落实国家和上级领导机关的有关法律、法规及行政命令方式，对整个农村社会进行全面调控，并可针对各地区的特殊情况与实际问题及时制定决策，以加强约束与控制。另一方面，通过审查乡村“乡规民约”的合法性，进一步规范和加强社会控制体系。此外，乡镇人大还担负着宣传宪法和法律的任务，通过这种宣传与教育，使广大群众掌握法律武器，增强法律观念，从而减少和消除违法行为的产生，达到社会控制的目的。第三，乡镇人大是维护稳定的重要监督力量。目前，农村种种不稳定现象之所以产生，权力的滥用和非法行使是一个主要原因。对此，乡镇人大应当大有作为，如通过行使任免权和监督权，营造一个监督权力的大环境，以有效地防止和避免权力远离群众、群众远离权力，使权力得到自始至终的监督和制约，从而有效地避免矛盾的产生与激化，进而达到维护稳定的目的。第四，乡镇人大是维护稳定的渲泄机制，是“社会安全阀”。毋庸讳言，农村一些问题和矛盾的存在，客观上造成了相当一部分群众心理失衡和情绪紧张，特别是由于各种利益关系的分化与重组以及群众文化水平的提高，出现了许多差异甚大的参与要求，这些问题如不能及时得到很好解决，必然影响到农村的稳定与发展。乡镇人大由于其自身一系列特点所决定，事实上已成为联系群众、反映和体现民意的重要渠道，能够比较成功地容纳和吸收各方面群众不同的参与要求。即使存在某些暂时得不到满足的一些正当要求，也将由于代表经常性地与群众的相互接触、沟通而达成谅解，使群众的不满情绪可得到及时的排解、渲泄和缓释，从而起到农村社会稳定的“安全阀”作用。总之，乡镇人大实际上就是维护农村社会稳定的一项至关根本的重要机制。
四、乡镇人大代表的现状分析
乡镇人大代表是组成乡镇人大的细胞，也是乡镇人大的主体。他们是乡镇居民行使当家作主权利的使者，他们的结构比例、素质高低以及作用状况，直接影响到乡镇人大的民主性质和工作效能，影响到人民权利的实现程度。在这些年乡镇人大建设中，加强代表队伍的建设一直被摆在突出重要的位置。选举法自1979年通过后，根据变化着的形势，先后于1986年和1995年及时作了新的修订。1992年还制定了代表法。这两个法律的修订和出台，有力地推进了乡镇人大代表队伍的建设。它们更加科学而明确地规定了代表的产生规则和程序、代表的权利与责任、代表的数额、代表的活动及其必要而具体的法律和物质等方面的保障等等。按照新的选举法和代表法，全国绝大多数乡镇人大已于1995年至1996年进行了新的换届选举工作，并组织代表开展了有关活动。总的看，代表的素质和作用都有了一定的改善和提高，进步是明显的。如江西省瑞昌市于1996年1月选举产生的新一届乡镇人大代表1081人中，高中以上文化程度的占48.9%，比上届提高16.1%，35岁以下的占37%，比上届增加6.8%，代表构成趋向合理，整体素质有了明显提高。但也存在一些亟待解决的问题。
1.代表结构有欠合理。乡镇人大代表的比例结构，直接反映了乡镇人大的代表性和广泛性。这方面的突出问题是：不少地方代表出现“三多三少”状况，即党员多，非党员少；干部多，普通群众少；男性多，妇女少。尤其是党员和干部在代表中的比例普遍过大。以往乡镇人大代表“多是由乡村及有关部门、单位的干部充任，真正不担任任何公职的普通群众寥寥无几。有的乡人民代表大会，连续数届，普通群众代表只占代表总数的10%左右，有的甚至更少。”周成根，《乡级人大代表选举工作中几个问题的思考》，载江西省人大常委会办公厅《地方人大工作研究论文续集》，南昌：《内部资料》（1992）。至今这种状况虽已有所好转，但仍未见根本性变化，成效不够显著。如1996年江西乐平市双田乡人大代表66人，其中妇女代表9人，占13.6%；中共党员代表42人，占63.6%；乡村两级干部代表44人，占66.7%；无职农民仅16人（其中个体户1人、专业户4人），占24.2%。该省瑞昌市武蛟乡新一届人大代表中，无职普通农民也仅占24.5%。这与乡镇居民仍以广大农民群众为主体的状况是多么的不相称！“干部代表”居多，不能不在相当程度上影响着民意的顺利表达。这不仅不利于乡镇人大充分发扬民主和有效地行使职权，不利于人大对乡镇行政机关进行有效监督，而且，一定程度上还不利于疏通、化解群众中的情绪和问题，从而影响和压制广大群众当家作主、参政议政的积极性。
2.代表素质有待提高。近年来，代表的年龄、文化和身体素质改善得较快较好，而参政议政能力仍是一个严重问题。近来各地频频曝光的乡镇换届选举中的“贿选”等案件，从一个侧面对此作了表证。1995年初，在广东省恩平县江洲镇选举镇长的过程中，包工头岑潮作以每位代表1000元的高价先后向26位人大代表行贿，结果有24人接受其贿金，投了他的票，使其当选为副镇长；同年，湖南省衡东县许东元出万元巨资来收买人大代表，企图竞选副乡长；该年12月浙江省桐庐县东辉乡干部章彩宏，通过一名乡干部和一名职工分别向8位人大代表行贿，结果当选为副乡长；四川省叙永县赤水镇在换届选举过程中，曾当过副乡长、副镇长和副书记的朱仁和镇农业办公室主任王德文共用3350元向48位人大代表行贿，结果朱仁当选为镇长；在安徽省黄山市霞坑镇，潘汉兵在两名乡干部的陪同下，用37盒阿胶向23位人大代表行贿，结果，本不是候选人的潘汉兵由10名人大代表联名提议为候选人，并当选为副镇长。从这些为着个人一己之利，亵渎手中神圣权利的案例，可见，这些为数不少的代表甚至缺乏基本的政治行为准则。显然，代表素质的不高，既严重地损害了乡镇人大作为国家权力机关在群众中的形象，也严重制约着乡镇人大有效地行使自己的职权。
3.代表工作有待加强。代表实现其权利和义务的方式，既指大会期间的工作，也指闭会期间的代表活动，两者都是代表的工作和活动。乡镇人大代表也就是要通过开展这些工作来发挥自己的作用。这些年，各地乡镇人大代表在这些方面做了大量的工作，如，在会议期间，认真审议政府工作报告和财政预算、预算执行情况报告，积极提出建设性的议案；在闭会期间，积极开展视察、调查活动，接受选民监督，了解和反映群众的意见和要求等等。但是，由于自身素质不高等因素的制约，代表的工作质量还不高，作用发挥得还不够。这主要表现为：一是在会议期间，相当部分代表或者参政议政角色意识不强，往往将参加乡镇人代会会议当作学习、听报告、接受上级精神的会议，而不是当作评议政府工作、决策乡镇重大事务的会议；或者把握不了全局，对本乡本土情况不甚了了，抓不住主要矛盾和重点问题，要么一言不发，“开会举举手，会散各自走”，要么就事论事，不能作出有见地的评议和发言，更提不出建设性的议案。二是在闭会期间，往往是“代表代表会后就了”，不能经常性地作视察调查，并与选民开展广泛的联系，因而，既不能及时了解和反映选民中的热点难点问题，也不能及时对政府工作中的问题与不足提出意见建议。对人民代表的这种工作状况，广大选民是不太满意的。如据李慷博士的抽样调查，被调查群众中仅有13.6%的人认为“这届县、乡人民代表在参政议政方面充分发挥了作用”，65.9%的人仅认为他们“部分发挥了作用”，还有19.3%的人认为“他们没有发挥作用”；而对“这届县、乡人大代表与选民的联系”的评价，也只有17.5%的群众回答“联系很紧”，回答“有些联系”的群众达63.8%，认为“根本没有联系”的群众有18.4%。可见，乡镇人大代表的工作状况仍是一般化，“有其不多，无其不少”，这不能不令人关注。
五、乡镇人大机构设置问题的探讨
1995年初，随着全国人大常委会《关于修改“地方组织法”的决定》的通过，数年来围绕乡镇人大设立主席团和主席的沸沸扬扬的争论，陡然平息了许多。在此尘埃似已甫定之际，我们在调查中却发现，当前有关要不要设立乡镇人大主席团和主席的争论少了，但是争论并没有告一段落，而是转到了一个更深层次的问题：主席团和主席究竟应怎么设立？这种争论的深化，是乡镇人大建设的内在要求，表明了乡镇人大建设越来越接近、深入到核心问题。
1.乡镇人大主席兼职与专职的利弊分析。
新的地方组织法将各地先行在乡镇人大主席团设立的“常务主席”改称为“乡镇人大主席”，主席（和副主席）虽然被规定为是主席团的当然成员，但并没有被称为“常务主席（或主席）”。设立乡镇人大主席团常务主席的实践原始于湖南。一石激起千重浪。当时，这一创举很快引得各地纷纷效仿。然而，尽管各地在此后运行几年的实践收效良好，并得到了普遍的好评，到了1993年乡镇人大常务主席却还是被普遍地削弱，绝大多数专职常务主席改由乡镇党委书记兼任，原先的一些人大专职工作人员也被裁减。在江西省，1993年以前各乡镇人大普遍设立专职主席，但在1993年换届后，却普遍“转风”：如，龙南县乡镇人大常务主席皆由乡镇党委书记兼任，专职工作人员也都变成了兼职；乐平、瑞昌等市也是这样。在河南省，据反映也发生同样情况：1993年换届后，新密市15个乡镇只有2个保留了专职主席，其余改由乡镇党委书记兼任。
从江西情况看，这种兼任情况在1996年新换届时，并没有由于新地方组织法的实施而普遍发生转变，如龙南、乐平仍由书记兼任主席，但是却普遍增设了专职副主席；仅有抚州、鹰潭等少数地市恢复了专职主席。在这种做法各异的背后，正发生激烈的争论：乡镇人大主席是兼职好，还是专职好？
我们了解到，实行乡镇人大主席由党委书记兼任的地方，其初衷一般为：强化党委的统一领导，精简人员，提高工作效率。实际上，对乡镇党委书记来说，这种强化统一性的效果确是有了，而且较为明显，甚至又形成了“一个人说了算”的局面。至于其他“好处”，则难以测定。
另一个比较一致的看法是，兼任的做法，既不利于提高乡镇人大的权威，也不利于乡镇人大的工作。兼职后，人大工作就往往取决于书记一人。如果书记“开明”一些、民主一些，能摆正关系，统筹能力强，则人大工作就要好开展一些；反之，即使有专职副主席，工作也难开展起来。这是乡镇人大工作人员和专职副主席们的看法。在调查中所接触的不同县市的10来位兼任人大主席的乡镇党委书记，都坦言各自相近的体会和感受：自己根本没有精力抓人大工作，平时任务很繁重，工作十分忙碌，实在很难挤出时间来考虑人大工作。因此都主张不要安排自己兼任主席，这是兼任者的看法。而在其他的干部和人大代表看来，“兼任”并没有达到提高乡镇人大权威、方便人大工作的目的。有的地方还拿1993年前后的情况作比较：配有专职主席时，人大对群众关心的难点问题反映及时，解决得好，在群众中有较高的威信；而在1993年以后，由于主席由党委书记兼，工作人员裁减，乡镇人大工作反而没人抓了、没人管了，致使人大的地位与作用受到很大的影响，似乎还给人以党委代替人大、人大可以不要了的错觉。
因此，上述情况实际上都表明，从加强乡镇人大建设出发，就应当坚持乡镇人大主席专职化。
2.对设立常设主席团的几点分析性意见。
在1995年地方组织法修改过程中，许多地方要求明确规定乡镇人大设立常设主席团，并赋予乡镇人大主席团类似常委会的某些职权。但是，经过反复研究，最终还是没有采纳这种要求和主张。对此，有同志作过较为详细的解释和说明，认为由于“乡镇政权应当有更多一些民主”，“乡镇应当由权力机关讨论决定的问题，有条件召集人大会议讨论决定”，“乡镇政权需要决策的事项相对较少”，“乡镇人大监督的范围相对也较小”，“跟我国宪法和有关法律规定的人大体制不衔接”，所以，法律不宜规定乡镇人大设立常设主席团。这几种理由充足而合理吗？下面结合乡镇人大建设的理论与实践，就此作些初步的分析。
第一，怎样才能充分发挥乡镇人大的作用，使之切实履行法定权力？在法律已经成为自身保障的前提下，乡镇人大的地位和作用一般只有通过自身的活动来实现。乡镇人大的权力也只有这样来实现。从人大自身的特点看，它的活动主要有“会议”和闭会期间的活动这两种。其中，“会议”是它行使权力的主要载体和形式，乡镇人大的各种权力最终都需要在会议上，由集体通过“决议”、“决定”和表决等方式来体现。但是，如果仅靠实际上一年一度、为期又较短的人大会议，乡镇人大是难以全面履行自己的权力、发挥好作用的。在平时，乡镇时常会有大量的重大问题需要作决定，它们不可能都等到一年一度的人代会议来讨论决定。如果为此而及时且频繁地召开人代会议，尽管为法律允许，也仍然由于诸多因素制约而成为不可能——这从各地极少有一年召开二次以上乡镇人代会议的情况即可见之。事实上，这些随时发生的大量的重大事项，人大要么就不要插手，要么就另想办法。在实践中，相对而言，第一种情况更为普遍，第二种情况较少有，即使有，效果也很有限。因为乡镇人大中的任何个人都不能形成决议、决定或其他指导性意见，包括主席的活动以及代表的视察、评议等活动均不能形成有法律约束性的决议、决定。这也就是说，乡镇人大在闭会期间的活动尽管形式可以多样化，内容甚至很丰富，尽管主席及代表能发挥一定的作用，但仅能起软性的有限作用，不能起强有力的约束督导和保证作用。这就影响和制约着自身权力的运行和实现。可见，要真正使乡镇人大的权力“硬化”起来，就不能不对闭会期间的工作和活动予以改进。根本的改进之道即在于：在此时期人大应能经常性地行使和运用自己的权力。靠频频召开人代会来填补这种权力的暂时休止状态，似乎不可能。较好的选择或许在于组建一个相对精干的能代行或部分代行人代会职权的机构，如将主席团常设化或设立常委会。
第二，乡镇是否不存在需要主席团常设化的事由？诚然，与县级以上的管理相比较，乡镇的决策事项和监督范围确实要少、要小些，但是在这里却有着自身的特点：乡镇的工作既是基础性的，更是直接性的，与广大农民在利益等方面发生直接而广泛的联系，稍有不慎，就会直接影响乃至损害农民群众的利益。因此，做到民主决策、集体议决十分重要。即使是执行上级的指示、精神，尽管毋需决策，也有一个方向和力度等问题，需要有监督和保证。这种监督和保证，固然离不开自上而下的系统作用，但是，发挥自下而上的监督更直接更有效。尤其在当前一些乡镇领导干部政策性不强、法律观念淡薄、思想政治素质较差的情况下，加强这种监督显得更为重要。像减轻农民负担等三令五申的政策法令，之所以在基层屡屡不得令行禁止，究其根子，一个重要方面即因为来自人民、来自基层的监督不力，未形成有力的约束。像河南南阳县一乡长指使村干部，将一位经常给政府工作提意见的农民活活打死之类的恶性事件，尽管属极个别，但也足以令人警醒。至于乡村干部腐败堕落，脱离群众，不关心群众疾苦的现象则更常见得多。这些不良现象的出现，在相当大的程度上即与乡村民主监督体制不健全、致使权力失去制约有关。很显然，在乡镇，加强民主决策和民主监督，根本的内容即要发挥人大的作用。已如前述，乡镇人大召开会议是它发挥作用的一个主要方面，但仍远远不足。因此，人大应当有能经常性地发挥正常作用的机制与载体，其选择也应在将主席团常设化或设立常委会。
第三，主席团常设化会导致农村基层更少一些民主吗？一些同志以“乡镇应当有更多一些民主，应当更多地发挥人大代表的作用，以便能够更直接地反映群众的意见和要求”为由，认为不宜将乡镇人大主席团常设化。这种解释很值得推敲。应当说，在乡镇能否有更多一些民主，主要体现在人大代表和人代会议的作用程度，体现在民意的表达和维护上。但是，如何才能实现？实践表明，仅靠人代会议是不够的，闭会期间主席和代表的一些不具硬约束力的活动却又做不到。相反，如果在闭会期间有主席团能行使部分权力，代表的活动就能更有效地组织，群众和代表的意见和建议就更有处可诉可说，进而形成能体现民意、有强约束力的决定决议。这与当前“代表代表会后就了”、“人代会一日会”的情况是截然对比的。由此可见，主席团常设化尽管在形式上多了一个层次，但这个层次并不是阻断民意、妨碍民主的鸿沟，而是更好地联通民意、实现民主的桥梁和载体。因此，它不仅不会导致更少一些民主，相反倒会增进更多一些民主。
第四，主席团常设化是否会带来更多的负担？从表面上看，随着主席团的常设化，必然增加机构和人员，从而增加社会管理成本（如工资、办公费等）。但是从深层看，这种联系却不是必然的，它取决于乡镇权力的分配、运行及其实际状况。乡镇管理主要由乡镇政府来实施，其实效如何主要赖于政府运用权力的科学性、合法性。如果管理权力被滥用，如决策失误，工作违背民意，干部腐化成风，那么，即使管理人员再少，也会导致管理成本和代价的昂贵和沉重。反之，如果借助某种制约使管理权力科学地规范地运行，那么，即使必须有一定的成本投入（如增设机构、人员），也能既减少某些方面的支出（如减少腐败和决策失误），又带来社会整体更大量的产出（如经济发展、社会进步）。可见，从对社会管理效益的角度看，主席团常设化并不必然会带来更多的负担，随着它的作用的发挥程度，其收益甚至会不断上升。
以上种种情况表明：乡镇人大主席团常设化，并不是缺乏理论和现实依据，并不是不当的“非份之想”。当然，人大主席团在乡镇的常设化，与人大体制确有不尽衔接之处。但这更不能成为反对设立乡镇人大常设主席团的理由，因为，主席团常设化本身就是对设立乡镇人大常委会要求的另一种表述，如欲考虑与人大体制相对应，则可直接设立乡镇人大常委会。
六、乡镇人大建设的前景预测
在当前和今后，不仅必须继续坚持乡镇人民代表大会制度，而且必须在健全和完善中不断加强乡镇人民代表大会制度，使乡镇人大逐步成为中国乡村政治的真正中心和枢纽。这不仅是我国社会主义制度的根本要求，同时也是我国社会发展和进步总趋势的必然要求。
从1978年11月安徽凤阳小岗生产队的18户农民率先走出中国农村改革的第一步至今，已经过去了近20个年头。在这段并不长的历史中，中国农民的积极性、主动性、创造性得到了空前的释放，中国农村社会由此发生了并在继续发生着巨大的历史性变迁。综观这种变迁，最为显著者有四端：一是乡村工业化浪潮。据统计，农村工业总产值在农村社会总产值中的比重，1985年为25.6%，低于同年农业总产值29.49个百分点；至1991年上升至43.5%，首次多出农业总产值的比重（+0.58%）；而到了1994年，则达到62%，高出农业总产值42个百分点。至今，农村工业已成了农村产业结构中的绝对主体。二是农村人口大规模流动和快速城镇化浪潮。农村户籍制度的松动，导致了成千上万农民在空间上的大规模流动，1995年全国离开户口所在地乡镇外出就业的农村劳动者有七八千万人，其中跨省流动就业者有约3000万人。农村工业、商业和农民流动的发展，推动了乡村城镇化进程。1980～1995年我国建制镇由3200个增加到1.7万多个，中小城市由175个增加到500多个。至今，常年居住在5.6万个小城镇的人口达2亿多，占农村居民总数的22%。三是农村居民生活水平显著提高。农民人均纯收入，1978年为133.6元，1990年至686元，1995年达1578元。农民人均住房面积1980年为9.4平方米，1995年达21平方米。四是农村教育文化和大众传媒日益普及。农村基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的“两基”工作稳步前进。据1995年全国1%人口抽样调查数据显示，与1990年相比，全国15岁以上的文盲由1.82亿人减少到1.45亿人，文盲占全国总人口的比例从15.88%下降到12.01%。大众传媒也已深入农户，1980～1995年每百户农户拥有的电视机由零上升到80台，拥有的收录机由4台增加到30余台。
上述一串串枯燥的数据，无不表明一个个生动而惊人的历史性变化。令人可喜的是，农村社会业已推进的上述变迁，仍以强劲的势头在延续着、发展着。可以预见，随着改革开放的深入，随着社会主义市场经济的发展，上述诸端齐涌而至、交相呼应的变化，已经对农村社会和农村居民产生了深远的影响。从政治社会学角度分析，这种影响至少表现为：
一是加速了农村社会结构的分化和分层，导致了农村居民政治要求的多元化。众所周知，在党的十一届三中全会以前，农村居民的职业构成和阶层结构比较简单，农民占了绝大多数，非农成分极小。可是到了1994年，乡村工业人员已由1978年的1700万人增加到3849.5万人，乡村建筑业劳动力达2057万人，从事第三产业的乡村劳动力有1992万人。“虽然农业劳动者仍然是乡村劳动大军中的主体，但农村就业结构中的非农成分显著增加，绝大多数劳动者只能在农业领域就业的局面已经改观。”与此相适应，农民居民的分层分化趋势日益明显，据陆学艺先生的研究，1989年农民中已形成了农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者、个体工商户、私营企业管理者和农村管理者等八个阶层，其中农业劳动者仅占55%～57%。农村居民的这种分化趋势，必然带来政治要求的多元化和复杂化。
二是加速了农村居民整体素质的提高，导致了农民政治参与意识和能力的增强。农民的思想观念发生了深刻的变化，他们不仅求富、求知、求乐、求美，而且热切地要求参与社区公共管理，参与政治过程。李慷的抽样调查表明，有84.6%的人认为在农村基层进行直接选举是符合乡情的，55%的人表示愿意参加农村直接选举活动，77.9%的人对乡镇人大代表选举和村委会选举最热心参加，有68.8%的选民在投票时有作为国家主人翁的自豪感，61%的选民表示愿意主动自荐或主动推荐选举中的候选人，82.5%的人表示在选举日会自愿参加投票，64%的选民在回答“如果选举委员会无故不让你投票时”，表示要据理力争③。张立荣等同志对湖北、湖南、广西、贵州、云南等省、区的10个乡镇613名乡镇选民的问卷也表明，69.5%的选民认为当前在乡镇选举中能够采取竞选形式，还有18%的选民主张“可以试一试”；76.2%的选民表示愿意被选为人民代表；77.5%的人愿意向人民代表反映自己的意见和要求。所有这些，无不说明农民的平等意识、参与意识、法律意识正随着物质和文化生活水平的提高而提高，传统的特权思想、等级观念、盲从心态正在农民头脑中被逐渐铲除。现代农民正在形成之中。农民普遍增强的主动参政意识和要求，已成为农村社区的主流意识，这反映了当代中国农民的政治热情和利益的迫切愿望。
农村居民的分化和民主参与意识和要求的增强，对乡村政治现代化既带来了机遇，为它提供了前所未有的良好的社会基础；又提出了挑战，能否有效地吸纳农民的这种多元而上升的参与要求，成了乡村政治体制面临的新的不可回避的问题。这种机遇与挑战，正是新的历史时期社会发展题中的必然之义。显然，这种不可逆转的形势的出现，也正是作为代表民意的乡镇国家权力机关——乡镇人大之所以必须在坚持中不断加强和发展的历史背景和现实根据。因为，这种机遇，实际上也就表现为乡镇人大建设的良好社会基础和强大社会动力；而这种挑战，实际上也只有通过加强乡镇人大建设，才能予以恰当的迎接和拥抱。任何无视和否定这种深刻历史变迁对乡镇人大建设的影响的观点和行为，都是非科学的态度。
基于以上分析和认识，我们认为，在当前和今后，应当始终如一地积极推进乡镇人大建设。在建设举措上，除了优化代表素质，发挥代表作用，健全组织机构，完善工作规程和制度外，还应当努力推进政治体制改革，为乡镇人大建设营造必要的体制环境。其中，最为关键的，一在理顺乡镇党政关系，使乡镇党委真正成为乡镇政治领导和政治决策的核心，乡镇人大真正成为乡镇国家权力的中心，充分行使“保证权”、“决定权”、“任免权”和“监督权”；二在理顺县乡权力关系上，县要简政放权，使乡镇政权真正成为一级政权组织，惟此，乡镇人大才能切实地履行自己的权力。当然，这些方向性改革举措的推行，在战略步骤上有一个与农村基层民主政治建设相协调的问题，如应与乡村党内民主建设、村级民主自治相策应，还有一个与县级及宏观政治体制改革统筹兼顾的问题。但无论如何，积极而稳妥地推进乡镇人大建设，始终是我们的无二选择。
