一、稳步发展中国票据市场的策略
新制度经济学根据推动制度变迁的动机制方面的变异，一般将之区分为两种基本的模式：一是所谓“政府强制型”制度变迁，即主要由政府来提供制度变迁的诱因和动因，新的制度关系作为一个由政府单方导入的独立变量强制替代原有的制度关系；二是所谓“需求诱致型”制度变迁，即以原有制度结构下各经济行为主体的自我逐利冲动作为制度变迁的诱因和动因，逐渐推进新制度关系的形成和发育，并最终达到替代原有制度关系的制度变迁目标。中国商业票据市场发育中的种种问题是与目前由政府强制型制度变迁模式相关的。在这种模式下，市场的微观主体难以获得成长的动力和空间，合格微观交易主体的缺失一方面会导致政府宏观管理职能的缺失，另一方面也使得票据市场融资功能的缺失。因此我国票据市场的创新和发展的关键是要实现从政府主导的强制型制度变迁向由市场主导的需求诱致型制度变迁转轨。放松政府对微观金融环境的管制，同时充分发挥市场微观主体的能动性，具体来说，票据市场的创新和发展应包括以下几个方面。
（一）正确定位票据市场的功能
我国票据市场建立之初是为了解决企业货款拖欠问题、方便企业之间的交易结算。因此强调票据的真实交易、债券债务关系使得市场功能更多的体现为信用结算功能，忽视了票据的融资功能和投资功能。事实上，虽然票据源于商品交易产生，但随着市场经济的繁荣而不断发展，现代的票据市场已不仅仅是企业融资的渠道和银行获利的空间，它也是政府实施货币政策的重要工具和手段，除此之外，票据市场作为金融市场的一个重要组成部分，其最终的作用是促进资源的优化配置。这就需要在发展和完善票据市场的功能的同时，建立良好的竞争机制，充分发挥市场的功能，实行优胜劣汰，摒弃国有银行大一统的格局，培育市场化的微观主体。因此正确定位票据市场的功能，实际上即是金融体制深化的过程，也是金融结构调整的过程，更是中国金融微观主体重塑的过程。
就票据种类而言，融资性票据是世界票据市场发展的潮流和趋势，从我国的现实条件来看，经济金融的转轨不仅创造了对融资性票据的现实需求也基本具备了发展融资性票据的外部环境，因此逐步发展融资性票据完善我国票据市场功能的有利保证。
（二）构建国家信用体系
票据作为经济活动中当事人之间有权债务关系的一种证明和约束，本身就是伴随商业信用而产生的一种信用工具，其生存和赖以发展的基础就是信用制度的建立和完善。为了加强我国的信用制度和票据市场，需要建立国家信用管理体系，这包括以下措施：
1.建立起开展信用管理的联合征信的法律体系，修改相关法律法规，以法律规范信用的公共信息、征信数据的取得和使用程序。
2.建立起一个公正权威的企业信用咨询和公告系统，及时为票据市场主体提供各种有效的咨询服务。该系统可将那些到期不能偿付票款的企业及时向社会公告，进而使其难以在票据市场上继续进行短期资金融通。票据市场主体还可根据系统公告的有关信息，确定票据的买卖价格。
3.制定适合我国国情的法人及个人信用管理法律制度。充分利用计算机技术和网络技术，以政府为主导，联合公安、法院、工商、税务等部门，以人民银行信贷登记系统为基础，完善征信数据体系的建设。
4.通过建立权威的信用评估机构，完善信用评级制度，负责审核票据市场主体的信用等级。票据发行者入市前必须经过严格信用评估。只有具备较高信用等级、格守信用的企业才能向市场提供合格的票据。通过资信评估有效的防范和化解票据市场的风险。
（三）发展票据市场工具，扩大交易品种
鉴于我国社会信用环境现状和票据市场的实际情况，要积极稳妥地发展票据市场工具，现阶段应把重点放在商业承兑汇票的推广使用上。应按照先交易性票据、后融资性票据，从以商业汇票（银行承兑汇票和商业承兑汇票）为主、逐步推出本票（商业本票和银行本票）业务的顺序安排，发展票据市场工具。
1.稳步拓展商业承兑汇票业务。在银行承兑汇票发展的同时，积极培育商业承兑汇票的市场参与者，使企业真正成为票据市场第一主体，以此加快商业信用票据化的进程。可选择一些优质行业和优秀企业作为突破口，对其开出的商业承兑汇票采用信用方式给予贴现或者在企业出现临时支付困难时，向企业提供短期贷款资助；另一方面政府部门应对商业承兑汇票的签发和流通给予大力支持，规范商业承兑汇票的评级制度、审批制度、公告制度和监测制度等；最后央行则可以通过加大对商业承兑汇票的再贴现促进商业承兑汇票的发展。
2.积极进行票据业务创新。从国外的经验来看，发达国家票据市场的交易工具种类繁多，既有交易类的，也有融资类的，包括各种商业汇票、商业本票、银行汇票、银行本票、国库券、大额定期可转让存单、金融债券、商业融资票据、企业债券及其他短期债务票据等等。而我国票据市场上的工具品种相当贫乏，尽管近年来，我国的多家商业银行推出了一些票据创新业务，但就票据种类而言，仍然只有交易性票据，且主要是银行承兑汇票，以本票为主的融资性票据受到限制。在现有法律法规框架下，短期内我国票据业务创新的主体仍应以商业银行为主，应鼓励各商业银行建立差异化竞争战略，在完善现有票据创新业务的基础上，还应该积极研究对现有票据的再造、重组和创新安排，如票据回购、票据质押、第三方担保贴现业务、共担利息贴现等，一方面通过票据产品创新满足市场的不同需求，帮助企业规避风险获取利润，另一方面通过创新服务提高银行的竞争能力。
（四）加强相关法律法规体系的建设，完善监管制度
首先，要统一我国票据市场中的各种管理准则，对《票据法》、《支付结算办法》、《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》和《贷款通则》中关于票据的规定相互衔接起来，明确规定各类业务操作的实施细则，保持法律规定的协调性。其次，要尽快修订完善《票据法》，加强其适用性与前瞻性。应该配合票据从单一的结算工具向支付、信用、结算、融资等多功能演变的现实状况，从法律层面建立票据的无因性原则。放开对真实贸易背景的规定，认可融资性票据的法律地位；同时针对当前电子技术的发展趋势，改变现行对票据签章的硬性规定，为电子票据的开展留下法律空间。最后，根据经济发展需要建立新的法律法规指导市场交易，约束市场主体行为。例如，考虑到现在的社会信用体系还不健全，有必要制定专门的信用法律法规，提倡诚实守信，严惩失信行为；针对票据专营机构的出现，制定相应的法律法规以规范其市场准入及经营运作等。
此外，鉴于我国票据市场发展不完善的现状，在近期内政府不仅不能退出市场，反而应当更有效率地介入其中，以强化监管责任。这要求政府一方面建立健全市场的准入与退出制度、责任追究制度及对违规行为和重大案件的通报制度，加大监管力度，切实防范风险；另一方面，改进监管方式和手段，由行政监管为主逐步过渡到充分利用法律手段和行业自律的市场化监管，建立起政府监管、法律约束和市场主体自律两个层次的监督、管理与控制机制。
（五）建立全国统一的票据市场，扩大票据市场规模
鉴于各地经济发展善不一，票据市场发展情况参差的现状，建立全国统一的票据市场必须分阶段进行，当前应进一步完善以现有的全国银行间同业拆借网络平台为基础建立起的“中国票据网”，完善该系统票据查询系统、交易系统和登记结算系统。一方面利用该系统为票据交易双方提供基础的信息查询，包括票据供求情况查询、票据真实性查询、票据市场报价查询、企业签发票据及履约情况查询、承兑行资信查询等服务；另一方面通过信息的全面公布促使票据需求双方集中进行票据的网上交易，通过登记结算系统及时的进行支付结算，登记交易信息并提供交易信息查询服务。
客观说，虽然电子票据已经产生，但要全部取代纸质票据还需要相当漫长的过程。目前票据交易的电子化仍需分阶段实施：首先应该简化票据交易手续，提高票据交易查询的效率以及交易票据的移存和保管等问题，尤其是跨区域票据交易；然后是实现商业银行内部票据交易的电子化；最后建立全国票据市场电子交易系统，实现从票据签发至最终付款全过程的电子化。而在两者共存时期，人民银行在搭建电子票据服务平台时，应配套出台相应的政策措施，方便电子票据与纸质票据之间的转换。比如，为了解决票据质押虚增负债率的问题，可以考虑开办一种类似票据置换的业务：企业将收到的纸质票据转让给银行，银行给企业开出对应的电子票据，银行可单独办理纸质票据托收并将托收回款用于电子票据的到期付款。
建立统一的票据市场体系中还应当包括中介机构服务体系的建立。要建立起我国权威性的资信评估体系或制定一套信用评级通用办法，对发行票据的企业进行资信评估，对发行的商业汇票评定等级，以此作为市场准入的条件。要建立全社会征信体系，联合已有的个人征信系统和企业征信系统，将票据交易信息及时登记到公开的信用查询系统，以方便交易双方的资信查询，提高市场交易效率。建立有效的担保支撑系统，为企业发行商业承兑汇票及融资性票据提供有效的担保。
二、融资性票据在中国的发展
票据按签发时有无真实商品交易背景，可分为交易性票据和融资性票据。所谓融资性票据，主要是指市场主体之间在没有真实贸易背景情况下，纯粹以融资为目的，凭发行主体本身信誉向其他市场主体发行的商业票据，广义上包括国库券、银行汇票、银行本票、商业汇票、商业本票及大额定期存单等。狭义的融资性票据指的是工商企业凭自身信誉向其他市场主体发行的商业票据。
在当今海外发达国家的货币市场中，真实票据理论早已被抛弃，公司企业凭借自己的信用来发行商业票据，已成为基本的票据融资形式，它是20世纪70年代以来在西方国家中较为流行的短期融资工具。与较早商业汇票不同的是：商业票据可以无任何贸易背景，仅凭公司的信誉签发，是一种纯粹的融资性票据。英国、美国、日本、德国等国家的融资票据业务和市场都已经迅速发展并日趋成熟，其中最为突出的就是美国的融资性商业票据市场和欧洲的融资性商业票据市场。
我国自2004年后，央行逐步放宽了现行票据制度的边界，允许符合条件的证券公司、企业在银行间债券市场向合格机构投资者发行短期融资券，尽管该类融资券被定义为“还本付息的有价证券”，但就其实质而言，就是一种融资性的无担保商业本票，类似于国外的商业票据。
（一）我国融资性票据发展的现状
我国短期融资券的发行，始自20世纪80年代末。1988年以前，我国一些地区的企业为弥补短期流动资金贷款的不足，尝试在本地区发行短期融资券。1989年，为了支持企业的发展，拓宽企业合理的资金融资渠道，中国人民银行下发了《关于发行短期融资券有关问题的通知》，以文件的形式肯定了各地发行融资券的做法，并统一上收了分行审批各地融资券发行额度的权力，由总行在年初一次性下达总额，分行在总行下达的额度内审批单个企业发行额度和发行利率。至此，全国范围内除允许企业发行长期债券以外，也开始允许企业发行短期融资券。
但是由于1993～1994年我国出现了乱拆借、乱提高利率和乱集资的“三乱”问题，各地均出现超规模发行债券现象，个别地区更演变为以高利率集资，到1997年一些地区企业债券和短期融资券不能按期兑付的情况逐渐暴露出来。如广东省1992～1997年发行各种企业债券260亿元左右，经中国人民银行批准的只有184亿元（其中短期融资券67亿元），到期未兑付余额近30亿元，占当年债券余额的18%。在企业债券交由国家计划改革委员会统一管理后，国家除审批部分企业发行3年以上的长期债券以外，中国人民银行未再审批短期融资券的企业逐渐退出了市场。
近年来，随着我国金融工具创新步伐逐步加快，除了证券公司债券、商业银行次级债之外，具有商业票据特征的短期融资券也得到了发展。2004年10月18日，中国人民银行发布了《证券公司短期融资券管理办法》，标志着中国短期融资券市场萌芽的出现。2005年5月，中国人民银行推出了短期融资券，其实质上是凭发行人自身信誉发行的融资性无担保商业本票。短期融资券的推出是我国金融深化的重要标志。
此次推出的短期融资券与之前的短期融资券有较大的区别，主要表现在：一是短期融资券的发行方式是在银行间债券市场公开发行，发行主体是国内一般非金融企业，只要求一个会计年度赢利。发行对象为银行间债券市场的机构投资者，不向社会公众发行。二是短期融资券实行“备案制”，不需要发改委的审批，比企业债的“审批制”有了进步，这是我国直接融资领域根本性突破。三是需要进行信用评级，目前信用风险将成为短期融资券定价的主要依据之一，不需要强制性担保。四是利率不受限制，由市场参与方自行决定。直接突破了原来企业债管理办法中企业债券的利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的40%的规定。五是强制信息披露，关于信息披露的做法，与股票发行类似，是直接融资的典型特征。
自我国企业短期融资券产品推出以来，发行企业家数和发行量稳步增长，截至2007年末，共有435家企业发行短期融资券585期、发行量7692.6亿元，余额为3203.1亿元。从发行的企业行业颁布情况来看，占据发行行业基本为工业、公用事业、消费品行业和信息技术行业，发行量最大的是基础工业发行总额为3238亿元，次之为公用事业发行总额为3144亿元，信息技术行业和消费品行业的发行额分别为757.5亿元和549亿元。从发行利率来看，总体来说短期融资券的发行利率低于1年期贷款基准利率。以发行期限长短来划分，我国目前的短期融资券主要有四个品种：3个月、6个月、9个月和1年期，其中又以1年期品种为主。这类短期融资券持有者主要以商业银行为主，以2007年为例，我国各家商业银行持有的短期融资券占当年余额的71.36%。除此之外，基金、保险公司也持有大量的短期融资券。
（二）我国发展融资性票据的必要性
尽管我国的票据法明文规定了票据的真实贸易背景，从法律规范上对融资性票据进行了限制，但是除了2005年后正规金融市场中发行的短期融资性票据之外，大量披着“真实贸易背景”外衣的商业汇票实际担负着融资性票据的功能。目前我国票据市场中存在的融资性票据主要有两种：一是短借长用的融资性票据。这种票据有真实的交易关系基础，但交易的期限要远远长于票据的期限，在一定的周期内，票据所对应的交易合同或增值税票是固定不变的。这种融资性票据的目的就是用来替代原有的借入资金、降低融资成本，具有一定的合理性。一些周期长、需要资金多的项目，如水利工程、高速公路、铁路建设和一些大企业的固定投资项目的部分资金来源就是通过票据融资实现的。另一种是纯融资性票据，没有固定的用途。这种资金的融通通过其他合法的途径很难获得实现，票据的真实交易背景根本不存在，或即使存在也不会去履行，只是以之为借口获得承兑票据以便于融资。严格来讲，以上两种票据在我国目前的法律环境下，都是不合法的。
上述不合法的票据融资行为，恰恰反映出我国票据市场交易工具的匮乏和大量融资需求的存在，因此适时推出并发展我国短期融资性票据市场，将对完善金融市场体系、疏通货币政策传导通道、扶持大型企业参与国际竞争、促进金融机构转化经营机制，以及解决中小企业融资难等问题起到重大的意义。
1.有利于完善货币政策传导机制。金融是现代经济的核心，中央银行进行宏观金融调控主要是利用货币政策操作的，其中作为中央银行三大货币政策手段之一的再贴现利率政策是在票据市场上完成的。毫无疑问，一个有着广泛的参与者，交易工具丰富并且交易活跃的票据市场是再贴现政策得以操作和发挥作用的基础。目前我国中央再贴现调控方式之所以较为弱化，一个重要的原因就在于缺乏票据贴现市场的基础。因此，加大票据市场的发展力度，使企业融资更多地通过市场进行，有利于中央银行通过调节货币市场资金供求来影响货币市场利率，从而直接影响企业融资成本及投资行为；另一方面也可以一定程度上改变我国以银行间接融资为主的融资体系，在货币政策信贷传导机制没有根本改变的同时，增强市场传导机制的效能。
2.有利于促进储蓄向投资的转化，提高资金的配置效率。储蓄顺利转化为投资，是经济增长的基本条件。从我国金融体系的实际运行来看，我国储蓄率极高，但储蓄转化为投资的通道不畅，表现为融资模式过度依赖间接融资，缺乏直接融资渠道。一旦银行惜贷和慎贷，银行系统就会出现了大量的存差，同时由于银行信贷偏向于国有企业，而国企的资金利用效率较差，因此，我国出现了严重的储蓄不能有效转化为投资的现象。短期融资券作为一种重要的直接融资手段和有效的融资安排，它直接将资金持有人（储蓄方）和资金需求方（投资方）联系起来，能够有效的打通储蓄与投资之间的通道，提高资金的配置效率，从而实现宏观经济的高效运转，充分发挥出我国高储蓄率的优势。
3.有利于建立诚信规则，塑造良好的信用环境。商业信用票据化，使商业信用关系上升为票据信用关系，增加票据信用形式在社会信用中的比重，通过票据的特殊规定性和票据法律法规的特别规范，会加强债权保护机制，强化债务监管机制，硬化信用约束，规范社会信用秩序。
在发达国家的票据市场上，只有实力雄厚、信誉良好的公司才能进入融资性票据市场发行商业票据进行融资，因此票据的发行和受市场追捧程度本身就是公司实力、信誉的最好证明。目前我国的社会信用环境出现一定的恶化，融资性票据业务放开将在一定程度上降低企业的融资成本，增强企业融资便利，而且也能建立起一种对企业信誉的激励机制。
4.有利于改善中小企业融资难的问题。有资料显示，我国工商注册登记的中小企业占全部注册企业总数的九成以上，其产值占我国工业总产值的60%以上，吸纳了近90%的就业人口，但中小企业融资难的问题始终无法解决，在我国现行金融体制下银行贷款被大企业垄断是现有条件下银行的理性选择，单纯依靠道义劝说银行增加中小企业的贷款是低效率和不可持续的。引入短期融资券，有助于中小企业融资环境的改善，拓宽中小企业融资渠道。一方面，引入短期融资券，可以将高资信度的大型企业推向市场融资，这样，银行出于资产运用和增值的压力，必然要逐步转向中小企业客户；另一方面，通过完善法律法规，引导中小企业规范经营、改善自身经营条件和经营业绩，鼓励这部分符合条件的中小企业发行企业债券和短期融资券，从而拓宽其融资渠道，不失为解决当前中小企业融资难的一个新思路。
5.有利于促进商业银行的业务创新和体制转型。商业银行开办融资性票据业务，首先，可以为银行带来多种业务收入，实现经营多元化，提高赢利能力；其次，可以分散风险、优化商业银行资产结构，改变当前我国商业银行的资产业务主要集中于贷款，风险过于集中的局面，银行持有信用等级较高的各种票据有利于降低其风险资产比率，进而提高其资产充足率；再次可以促进商业银行向综合经营及向金融控股公司转化，根据现行《短期融资券管理办法》和《短期融资券承销规程》的相关规定，商业银行可以申请从事短期融资券承销业务。这意味着商业银行首次合法介入承销这一投行业务领地，我国商业银行向金融控股公司方向的转型和发展，将有助于提高商业银行的竞争力，有助于提高我国金融业的综合实力。
（三）短期融资券市场发展展望
融资性票据是世界票据市场发展的潮流和趋势，随着世界经济金融的发展，西方国家早已抛弃真实票据要求，企业凭借自己的信用度来发行商业票据已成为基本的融资形式。而从中国现实条件来看，在短期融资券推出前，无论是显性还是隐性，我国债券市场的所有产品可以说都是以政府信用为担保发行的。无担保信用产品的缺失，不仅不符合金融市场发展的规律，而且也不利于我国经济的市场化进程。随着我国经济金融的转轨，以融资性票据为代表的信用工具具有了现实的需求和基础。短期融资券产品的推出几年来，运行平衡、交投活跃、规模迅速扩大。不容忽视的是作为一种新的金融创新产品，该市场也存在着诸多的缺陷与不足，在对金融市场带来积极影响的同时，也会带来一定的风险，比如随着发行规模和参与主体范围的进一步扩大，潜在的违约风险可能逐步暴露。
因此为了维护该市场的持续健康发展应采取以下措施：一是突破真实性票据的理论束缚，完善有关法规；二是加强社会信用建设，建立权威的信用评估体系以及票据信用披露机制；三是丰富票据市场交易工具的种类，组建专业票据公司；四是在票据市场上推行做市商制度；五是加强票据业务监管，形成票据市场主体准入和退出制度。
