（四）坚持开发式扶贫
贫困是全球性的社会问题，消除贫困是人类面临的共同任务。改革开放以来，针对大规模的农村贫困问题，我国政府在大力促进国民经济持续快速增长、普遍提高城乡居民生活水平的同时，采取了一系列反贫困措施来缓解和消除农村贫困。大力扶持贫困地区经济社会发展，不断改善农村贫困人口生产生活条件。自20世纪80年代中期，我国就开始有组织、有计划、大规模地推进农村扶贫开发。1994年颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》。2001年制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001~2010）》。在经济增长的带动、专项扶贫开发计划的推动和社会各界的支持下，我国农村扶贫开发取得明显成绩，农村贫困人口大幅度减少。全国没有解决温饱问题的农村绝对贫困人口，从1978年的2.5亿人，下降到2006年底的2148万人，同期占农村人口的比重从30.7％下降到2.3％。与此同时，贫困地区的基础设施和社会事业得到加强，生态和环境状况逐步改善，为进一步发展奠定了较好基础。
目前我国农村扶贫开发正处于重要转折关口。特别是在全国范围建立农村最低生活保障制度、对解决温饱问题起到兜底作用的大背景下，实行了多年的以解决温饱问题为主要目标的农村开发式扶贫如何继续推进，迫切需要与时俱进，统一认识、明确思路。深人推进农村改革，必须要继续坚持开发式扶贫的方针；继续做好整村推进、培训转移、产业化扶贫、移民扶贫工作；集中力量解决革命老区、民族地区、边疆地区和特殊类型地区贫困问题；动员社会力量参与扶贫开发事业。这些要求很有针对性，十分及时，对在新的形势下继续做好农村开发式扶贫工作具有重要的指导意义。落实好这些政策，应把握好以下几点：
1、继续坚持开发式扶贫的方针
在新的形势下，之所以仍要继续坚持开发式扶贫的方针，可以从三个方面来认识和理解：一是农村低保对象中有劳动能力的那部分人要想最终走出贫困，还是要靠农村开发式扶贫的扶持。只要低保工作做得深入细致，实现应保尽保，农村贫困人口的基本生活可以得到保障。但是，在这些贫困人口中，有些是有劳动能力的，不会满足于长期吃低保。国家有责任继续实行农村开发式扶贫，帮助他们发展经济、增加收入、过上更好生活。二是农村低保标准低、覆盖面窄，决定了还有相当部分农村低收入人口需要通过农村开发式扶贫逐步走上致富之路。在农村低保的起步阶段，以绝对贫困标准为低保标准、以绝对贫困人口为低保对象，符合国家财力、现有工作基础等实际情况。但需要注意的是，在农村绝对贫困人口之外，还有大量刚刚越过温饱线、基础很不稳固的低收入人口。2006年底，全国年人均纯收入高于693元、低于924元的农村低收入人口还有3550万人。如果农村开发式扶贫不能继续坚持下去，则他们势必“两头落空”。三是缩小城乡和地区差距，需要有专门针对边远落后农村的区域战略。我国目前还存在着一大批贫困人口相对集中、各方面条件较差的边远落后农村，特别是中西部地区目前还有800万人需要通过搬迁才能最终摆脱贫困。缩小我国城乡差距和地区差距，最困难、最急迫、最需要关注的，是缩小这些边远落后农村与城市、发达地区农村的差距。国家已经制定西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、促进中部崛起等区域战略，目前迫切需要专门针对边远落后农村的区域战略，把边远落后农村的扶贫开发作为国家协调区域发展的一项重大举措并长期坚持下去。
2、逐步提高农村扶贫标准，切实增加扶贫投入
党的十七大报告和2008年中央一号文件都提出要逐步提高农村扶贫标准，这是中央从实际出发作出的重要决策。2007年中央财政性扶贫资金已增加到144亿元。今后随着国家财力的增加，还应当不断增加对农村贫困人口和贫困地区的专项资金投入，特别是要增加对特殊类型贫困地区、民族地区、革命老区和边境地区的投入。同时，要逐步树立“大扶贫”的观念，国家各项强农惠农政策应尽可能向贫困人口和贫困地区倾斜；地方财政要尽可能增加扶贫资金投入；通过贴息等途径，引导各类金融机构向贫困农户发放贷款；广泛动员社会力量，通过多种方式扶贫济困。
3，适当调整农村开发式扶贫的对象和目标
长期以来，在农村开发式扶贫工作中，强调把没有解决温饱问题的农村贫困人口作为主要扶持对象。这对集中使用扶贫资金、提高扶贫成效是完全必要的。随着这部分人口的逐步减少，农村开发式扶贫的扶持对象可以适当拓宽。一方面，要继续把农村低保对象中有劳动能力的人口作为开发式扶贫的对象；另一方面，也应当将刚刚越过温饱线、基础还很不稳固的农村低收入人口纳入农村开发式扶贫的扶持范围。自1986年中央实行开发式扶贫的方针以来，农村扶贫开发工作始终以解决贫困人口温饱问题为主要目标。中国政府还向国际社会做出承诺，到2010年解决农村贫困人口温饱问题。在全国农村实行低保制度后，可望提前实现这一目标。因此，农村开发式扶贫的目标应由以解决农村贫困人口温饱问题为主，转向以巩固温饱成果、提高包括贫困人口在内的农村低收入人口的经济社会发展水平为主。
4、进一步完善扶贫开发的有效方式和载体，提高扶贫开发的针对性和实效性
继续大力实施整村推进，整合各种资源、加大投入强度，在扶贫规划的制定，实施、管理和监督等方面提高农户的参与程度。继续开展“雨露计划”，以贫困农户劳动力为主要培训对象，提高培训资金投入总量和补助标准。积极促进产业化，在培育扶贫龙头企业的同时，要重点扶持直接带动贫困农户的生产基地建设。对生存条件特别恶劣地区的贫困人口，要在群众自愿、因地制宜、量力而行的基础上，积极稳妥地实行扶贫移民。集中力量解决革命老区、民族地区、边疆地区和特殊类型地区贫困问题。继续动员社会力量参与扶贫开发事业。建立健全统一、科学、覆盖全部农村贫困人口的扶贫统计监测系统，并逐步实行动态管理。
5、注重推进市场化扶贫、参与性扶贫、移民式扶贫
充分发挥非政府组织等社会力量在扶贫开发中的作用，积极推动市场化扶贫机制的建立。切实加强政府部门与非政府组织在扶贫领域的合作，在扶贫活动中适当减少政府对扶贫过程的主导程度，逐步增加市场化扶贫的内容，将扶贫项目的具体实施领域等交由市场机制来调节，更多地发挥非政府组织等社会力量的扶贫功能以及在扶贫活动中的地位和作用，使政府在扶贫开发中的作用转向政策制定、部门协调、监督监测等方面，促进扶贫资源的优化配置。参与式扶贫，是被国际扶贫实践所证明的一种行之有效的扶贫方法。在新时期农村扶贫开发实践中，针对贫困农户被动参与、影响扶贫开发效果等问题，要通过充分赋予贫困农户项目决策权、实施参与权、知情监督权、管理维护权和评估监督权，让他们有机会或责任根据他们自己的需求与愿望参与扶贫开发的全过程，从而提高扶贫资金使用效果，并借此改造贫困农户的依赖思想和守旧意识，逐步提高贫困农户自我发展能力，增强扶贫开发的可持续性。完善易地扶贫搬迁政策，重点是抓好两个方面：第一，切实解决易地搬迁中耕地调整面临的困难，确定一定比例的国家资金用于耕地调整的补偿，提倡就近搬迁且以不调整或少调整耕地为主。第二，合理选择易地扶贫搬迁安置方式，结合实际情况科学选择依托小城镇、依托国有农场、置换式、插花式、山上搬山下、有土安置等多种安置模式。
（五）认真做好农村防灾减灾工作
在农村开展防灾减灾工作，首先要确定今后一个时期的工作目标：防灾减灾意识明显提高；村庄与集镇防灾规划制定完成；针对农村地区的减灾防灾技术标准体系比较健全；村镇建设的工程质量保证体系基本建立；在遭遇较小的自然灾害时，不发生人员伤亡，能够基本保障人民的生命财产安全和生产、生活秩序；在遭遇一般自然灾害时，能够最大限度地减少生命财产损失，很快恢复正常的生产、生活秩序；在遭遇较大的自然灾害时，有效地控制规模，确保不发生严重的次生灾害。做好农村防灾减灾工作，把农民的灾害损失降低到最小程度，从另一个角度讲，也是防止农民收入减少有效途径。
防灾减灾工作主要表现为社会效益，市场本身不能自发地调节防灾减灾工作中的利益关系，对农村地区的防灾减灾工作更需要由政府来主导：一是加大力度支持防灾减灾科学研究，通过科技进步，带动村镇建设防灾减灾水平的提高；二是编制和实施村庄与集镇防灾减灾规划，提高村镇的综合防灾减灾能力；三是构建公共安全保障体系，将消防、医疗等防灾减灾的关键环节更多地覆盖到广大农村地区；四是加强农村的建设监管力量，通过建设监管解决防灾减灾问题；五是组织力量，开展防灾减灾技术指导和技术服务。
1、重视防灾减灾的基础建设
加大农田水利基础设施建设投入。由于农田水利基础设施建设投资回收期长，又具有公共性的特征，本身是一种外部经济，而农户一般都追求短期和直接效益，加上大多数农田水利工程是跨区域的，需要资金和劳动力要素集中程度高，规模大，在当前投资主体多元化的情况下，国家仍应该承担农田水利基础设施建设投资的主要责任，应通过政策甚至立法手段强化政府特别是地方政府对农田水利基础设施建设的投资责任。要从基本农田建设和农田水利设施建设入手，改善农业灌溉条件，扩大耕地中的有效灌溉面积，改进灌溉方式。抓紧干流河道的治理，兴建水利工程，提高防洪除涝能力。根据当地经济发展水平和灾害风险，适当提高防洪标准，建立安全的防洪体系；搞好盐碱地改造，综合治理，减轻盐碱化灾害，达到增产增收；充分认识湖泊的蓄水功能，提高湖泊调水功能，有计划清除河床中违章建筑物，定期疏通河道与加固堤岸。搞好水土保持，增加森林覆盖率。继续搞好天然林保护工程，防止过度利用土地、滥垦乱伐和过度放牧，保护环境，保护生物多样性。进一步搞好植树造林、封山育林工作，提高植被覆盖率；加强草场建设，禁止草场过度放牧，增强自然生态环境的可持续性，确保生物多样性的丰富程度；将湿地治理纳入国土整治的领域，开发利用湿地资源，加大湿地的保护力度。
