之所以迄今为止难以城乡统筹的社会保障体系，一个重要原因是由于历史欠账太多，政府财力不足。因为在计划经济体制下，城镇职工在对国家工业化做出贡献的同时，个人并没有积累起保障基金，形成一个特殊的转轨群体，即那些已退休的职工（即“老人”）和在实施个人账户制度以前参加工作的在职职工（被称为“中人”）。特别是“中人”，在过去的工作年限里，他们通过现收现付制对上一代退休职工的养老做出了贡献，此外还有一部分劳动贡献通过低工资的“预先扣除”，转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，却来不及对自己的个人账户做出积累。此外，一部分年龄偏大的职工下岗、失业，其保障问题也带有历史欠账的性质。作为历史欠账，不应该完全交给市场去解决，而应该通过政策给予适当的补偿。一旦结清这个历史欠账，社会保障关系才可能成为与身份脱钩的社会化服务，从而消除与此相关的游说机会。
使外来劳动力与城市本地劳动力在获得就业岗位和工资收入方面享有平等竞争的权利；将住房、养老保险和医疗保险等资源的获得途径由原来的单位一包到底，改为通过社会化或者市场化的途径获得。这样，农村劳动力将不会为获得城市户口而煞费苦心，因为拥有户口不意味着自然就拥有了任何东西，他们的迁移和流动将变得更加理性；城市居民也不必为外来劳动力大量涌人城市与他们竞争和争夺资源而担心，因为大家都是通过努力从市场上得到自己需要的资源，即使没有外来劳动力，城市居民也已经没有任何通过户口而有的特权。
（3）实现通过市场配置劳动力
劳动力市场的发育和形成，有赖于社会保障功能与市场竞争标准相分离，使企业按照其需求使用劳动力，而失业保险的职能则交给社会执行。国有企业无论是为了承担社会职能，不把富余职工推向社会而继续保持冗员状态，还是以再就业服务中心的形式为下岗职工支付部分生活补贴，都意味着沉重的政策性负担。在这种情况下，国有企业与非国有企业相比处于不平等的竞争地位，劳动力市场也不能正常发挥作用，妨碍劳动力资源的有效配置。目前由于社会尚不能有效地对失业、下岗和最低生活标准给予保障，同时企业也不堪重负，只好求助于政府，要求各种保护，包括排斥劳动力市场的作用。而政府继续执行这类职能的结果，必然妨碍劳动力市场的运行，不利于政府职能和角色的转变。
（4）拉平公共服务的城乡差距
值得指出的是，户口的“含金量”并不仅是城市对户籍人口的福利提供过多，还在于农村人口获得的相应福利或社会服务过少，“含金量”实际上指的是城乡之间在公共服务的差异，特别是那些不是通过社会化方式而是通过再分配方式，以人口的户籍身份识别而获得的社会服务的差异。因此，推进户籍制度改革，也必须从农村着手。
同其他任何国家一样，农业份额下降的规律在中国同样会发生作用，即随着经济的发展，农业产值和劳动力比重都会不断下降，大量农村剩余劳动力转移到第二和第三产业就业，还有部分劳动力依旧从事农业活动。在正常情况下，这种劳动力转移将是一个理性和有序的过程。中国的户籍制度及其一系列相关制度的实行，使得这个过程具有“非典型化”特征，即在农业产值比重已经很低的情况下，农业劳动力比重仍然很高。但农村的就业机会又非常缺乏，绝大多数的农民没有养老和医疗保障，只有少数富裕地区建立起了养老和医疗保险制度，教育、卫生等公共服务也比城市差得多。这势必会造成农村居民想方设法冲破户籍这道藩篱，到城市寻求更好的生存和发展空间。
在这种情况下，劳动力的流动容易过于剧烈，有时甚至是无序的。如果能够加快农村经济的发展，为农民提供能够与城市相匹比的社会服务，如教育、医疗等，改善农民的物质和文化生活，在农村建立起基本社会保障体系，缩小农村与城市的人文发展差距，也具有降低户口“含金量”的效果。
例如，对于那些处于边缘化状态的贫困人口，政府的扶贫计划就是一项重要的公共服务。目前，不论城市还是农村，都有一定数量的贫困人口。城市政府利用最低生活保障制度，来保障城市中生活在贫困线以下的人的基本生活。这部分人主要包括一些下岗人员，失业人员、离退休人员、三无人员、还有部分在职人员和其他人员。他们的人力资本水平通常较低，或者因为各种原因失去了劳动能力，很难依靠自己的力量维持自己及家庭的正常生活，由政府救济是保障这些人基本生活的最有效途径。从1997年城市最低生活保障制度建立，经过6年多的推行，取得了很大进展。一方面，越来越多的贫困人口得到了有效的生活保障，初步实现了应保尽保，能够按时、足额领取低保金的人占总数的90％以上等等。
中国农村贫困人口的数量近些年来有了大幅度降低，但绝对数量依然相当巨大。随着农村绝对贫困人口数量的减少，扶贫边际效果呈现出递减的趋势，农村贫困日益表现为区域性、边缘化贫困问题。在这种情况下，对扶贫对象的瞄准问题越来越重要，难度也越来越大。值得注意的是，“八七”计划遗留下来的农村贫困人口，与80年代90年代的贫困人口已经有了巨大的不同，即他们通常人力资本水平很低，很多人是因病致贫、因病返贫，贫困人口的很大比例生活在赤贫地区，发展的环境极差。也就是说，他们参与社会活动和社会竞争的机会很少，没有能力改善贫困处境。因此，希冀通过开发式扶贫使其摆脱贫困，是很困难的。也很不现实。
农村贫困人口在走投无路的情况下，他们可能会想到离开农村，到城市寻找出路。而如果他们的人力资本不足以使他们成为理性的打工者的话，就不可避免给城市带来很多问题。因此，仿照城市的最低生活保障制度，在农村建立类似的制度，来保障农村贫困人口的基本生活，应该是一条有效的途径。第一，对于这部分人来说，给他们直接予以资金上的救济要比对他们进行开发式扶贫的效果好得多。第二，这也是拉平城乡之间公共服务差距的一个重要方面。
一些公共资源和服务与最低生活保障一样，除通过市场化的途径获得之外，也需要政府的提供，如医疗卫生设施及条件、教育条件等。这类资源的获得与人的居住地密切相关，要改变人们为获得这类资源而不得不追逐户籍改变的现状，唯一途径就是不断提高农村的提供能力，提高农村中这类资源的可获得性，缩小以致逐步消除与城市的差距。
户籍是一道无形的墙，阻碍着劳动力市场的发育。墙的一边是城市更好的福利，另一边是农村的公共服务不足。在户口的“含金量”很高的情况下，人们会极力想冲破户籍这道墙，把自己从“农村人”变为“城市人”。如果户口不再具有“含金量”，拥有户口不再意味着拥有任何东西，或者说墙的这边和那边不再有如此巨大的差距，对人们来说，户籍就不再是一道墙。劳动力合理和有序流动的图景就会自然而然地展现出来。
即便在公共资源与服务相对发达的城市，提供更加平等的机会同样重要。对很多已有工作多年，在城市有技术的民工来说，住房和子女的基本的教育（小学和中学）是阻碍他们在城市安居下来的两个主要因素。因而，开发打工者负担得起、便宜的社会设施应当成为流入地区政府的一项重要工作。在很多大城市的经济，农民工已成为其中不可或缺的一部分，因此为他们提供社会设施理应成为地方政府的责任。
（5）整合城乡社会保障体系
计划经济体制遗留至今的社会保障体系、社会福利制度和公共服务体系，仍然具有鲜明的城乡分割色彩，造成目前的人口迁移过程并不完全是与资源的重新配置相连的类型，而具有“财政性迁移”特点，甚至“寻租”色彩。这类体制与市场经济条件下流动性加强的新特点不再适应，也不符合科学的发展观。户籍制度改革并不是仅仅就户籍管理做出简单的调整，而包含整个社会政策的根本性改变，其核心也恰恰是要打破城乡分割的社会政策和公共服务体系。在此基础上，城乡人口迁移才可能成为一个资源重新配置过程或者正常的社会流动，自由迁徙政策就不会造成社会风险。所以，从逻辑上和内涵上，整合城乡社会保障体系，将是实现自由迁徙的重要前提。
现行城乡社会保障的形式和内容都存在巨大的差异，如何实现对接，需要理论和操作层面上的创新。事实上，土地目前作为农民基本保障形式，与城市社会保障制度形成典型的二元结构。两者的对接，可以考虑“以土地换保障”的原则，通过规范土地流转制度，在农村人口转为城镇人口的过程中，实现以土地保障形式向社会保障形式的转变。具体地说，就是完善传统的“农转非”机制，为已在城市稳定就业并有固定居住场所的进城农民提供城市户口，将其纳入城市社会保障体系之中，同时解除其在农村的土地使用权，促进土地逐步实现规模化经营，同时稳定地推进农村劳动力转移和城市化进程。
未来20—35年间，我国将是农村人口流向城市的高峰，同时，也是我国老年人口持续增加、老龄化率持续上升的重要时期，这一阶段将是我国社会保障制度转变的关键时期。选择正确的社会保障模式，可以为潜在的老龄化危机提供一种防范机制，最大限度地减轻社会养老负担，实现经济和社会的可持续增长。建立一个具有可持续性的社会保障体系，迫切需要进行相应的政策调整。
