【内容摘要】财政教育投入虽然有了明显增加，但投入总量仍然不足。教育投资结构存在以下问题：一是表现在基础义务教育方面。政府财政投入比重过低，影响了基础义务教育的健康发展；二是表现在高等教育方面，企业和社会团体投资比例过低，来自个人的家庭投资比例过高，不利于高等教育的健康发展；三是表现在对教育领域人员经费和公用经费的投入比例方面，我国对教育领域的公用经费投入的比例偏低，不利于提高教育质量。现行的财政教育投入分配机制不尽合理：对不同阶段教育实行无差别的财政政策，教育财力在三级教育间的分配比例严重失调；国家财政缺乏必要的教育平衡机制，地区间教育发展失衡；税收政策对个人、企业和社会扩大对教育投资的激励效果不明显；高等教育经费不足，高等教育经费的主渠道薄弱、结构不合理。完善财政教育投入体制的几点建议：1.进一步理顺政府与民间的教育投入关系，形成合理的教育投资体制。2.合理划分各级政府对教育的投入责任。形成各级政府合理的投资分担机制，要运用财政政策促进教育向市场化、产业化发展，通过市场多渠道筹集教育经费，通过产业化来形成教育经费的自身“造血”功能。
【关键词】完善财政教育投入体制思考
一、我国财政教育投入的现状分析
1.从我国财政教育投入分析
（1）投入总量呈不断增长态势，近几年其占财政支出的比例稳步上升。从1978—2000年，我国财政预算内教育投入从50亿增长到2085亿，财政教育投入占历年财政总支出的比例大约为7一15％不等，占历年财政购买性支出的比例大约为7—19％不等。有资料表明，从1998—2002年教育经费占中央财政支出比例已经连续5年比上年增加一个百分点，2002年财政教育投入的总量达到2640亿。这表明国家充分重视在以知识经济为主要特征的现代经济中，教育愈加重要的作用。
（2）近几年我国教育投入供给正在形成一个以政府投入为主，多渠道融资的格局。有数据表明1994年以前我国社会捐集资办学及学杂费等教育投入仅占全部教育投入的15％以下，到1998年这比例达到35.95％，到2000年这一比例高达38.43％。这表明一个多渠道供给的局面正在形成，这一变化极大地满足了社会对教育多方位增长的需求，推动了高等教育大众化的实现。
（3）财政教育分配结构，正处于不断完善的过程中。随公共财政理念的确立，财政教育投入的分配结构逐步趋于合理。对于旨在增加个人收入的教育，如普通高校，中专以及提高劳动技能的各种岗前培训、轮训等准公共产品，公共财政教育投入做了相应调整；中、小学等则作为纯公共产品加大了财政投入的力度。据不完全统计，在拓宽教育经费来源渠道的基础上，中央财政及地方财政近年先后投入200多亿帮助贫困地区加快普及义务教育。这些措施在一定程度上改善了这些地区的教育状况。
2.从我国教育经费的现状分析
（1）从教育经费总量的角度分析。从全国教育经费占国内生产总值的比例来看，1994年为3.18％，1995年为3.21％，1996年为3.33％，1997年为3.4％，1998年为3.76％，1999年为4.09％，2000年为4.31％，2001年为4.83％，2002年为5.35％，教育经费总量达到了5480亿元。其中国家财政性教育经费总量占GDP的比重，1994年为2.49％，1995年为2.51％，1996年为2.46％，1997年为2.50％，1998年为2.59％，1999年为2.79％，2000年为2.87％，2001年为3.19％，2002年为3.41％，2002年比1997年提高了0.91个百分点，达到了3114亿元，是自1989年对此项指标进行监测以来的最高水平，体现了我国各级政府加强了对教育的支持程度。
（2）从教育经费来源的角度分析。全国教育经费中的大部分一直为国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项），如2001年为65.92％。国家财政性教育经费中的主体为预算内教育经费，2001年为55.68％，且预算内教育经费的增长略快于国家财政性教育经费的增长，如2001年与2000年相比，预算内教育经费的增长为国家财政性教育经费增长的100.5％。这说明我国教育经费的来源仍然以政府为主体，以及国家财政性教育经费中的预算内教育经费的增长速度与非预算内教育经费增长基本持平。
（3）从教育经费支出结构的角度分析。高等教育经费支出占教育经费支出总数的比例1998年为20.89％，1999年为23.43％，上升了2.54个百分点，而小学经费支出则从1998年的31.43％下降为1999年的30.87％，反映出教育经费进一步流向了高等教育；高等教育财政预算内教育经费支出1998年为21.97％，1999年为23.98％，增长了2.01个百分点，小学经费支出则由1998年的33.20％下降到1999年的32.60％，表明我国财政教育经费支出结构上的变化和支持力度。
（4）从在校生生均教育经费支出占人均GDP的角度分析。高等教育在校生生均教育经费支出占人均GDP的比重1995年为121.51％，1996年为122.58％，1997年为128.99％，1998年为187.50％，1999年为190.01％；小学在校生生均经费支出占人均GDP的比重1995年至1999年分别为9.74％，9.82％，9.74％，9.90％，10.63％。反映出我国不同时期平均每个学生占有的教育经费在高等教育和基础教育之间存在着很大的差异，高等教育一直都是小学的十几倍，尤其在1999年达到了将近19倍。造成这种差异的原因，一是我国对不同教育提供主体的教育经费的支持力度不同。二是分布在不同教育层次上的学生人数不同，越低教育层次上的学生人数越多。三是提供高等教育产品与小学教育产品相比本身需要的成本要大许多。
3.在科教兴国战略和可持续发展战略指导下，教育事业取得了巨大成绩
（1）财政性教育经费支出呈现出不断增长的趋势。自1998年起，连续5年，中央财政支出中教育经费所占比例每年增加1个百分点。大部分省市也比照中央的做法提高了本级财政支出中教育经费所占的比例。全国财政性教育经费占GDP的比例走出了低谷，由1995年的2.41％提高到2001年的3.19％。2001年全国财政性预算内教育拨款2085.68亿元，比1995年1193.8亿元增长了0.75倍。
（2）如期实现了“两基”奋斗目标。截至2001年底，全国实现“两基”的县数量已达2573个。北京、天津、上海、江苏等11个省市所辖县（市、区）全部实现“两基”，全国实现“两基”人口覆盖率超过85％，初中阶段入学率达到88.6％，全国青壮年文盲由1990年的6171万下降到3000万以下，青壮年文盲率下降到5％以下。
（3）高等教育迅速发展，管理体制和布局结构不断优化。2001年全国高等教育招生规模为464万人，其中普通高等教育招生268万人，成人高等教育招生196万人，分别比1995年的92.59万人和91.38万人增长了183％和114％。18～22岁人口高等教育毛入学率从1995年的7.2％上升到2001年的13.3％。另外，高等教育管理体制和布局结构迈出关键性步伐。
（4）民办学校成为我国教育教学改革一支不可或缺的力量，多渠道筹资办学的格局初步形成。截至2001年底，全国各级各类民办学校和教育机构已达56274所，在校生923万人，民办学校已涵盖了从幼儿园到大学本科等各个层次。
（5）教育信息化的发展呈现明显加快的态势。远程教育的蓬勃发展，多媒体教学的大力应用，开设信息技术教育课和“校校通工程”的推进，都反映着我国教育技术正在疾步追赶发达国家教育信息化的浪潮。
二、我国财政教育投入存在的主要问题
1.财政教育投入存在的问题
（1）财政教育投入虽然有了明显增加，但投人总量仍然不足。从国际对比的角度来看，目前发达国家的教育公共投入占GDP的比重平均为5.1％，欠发达国家教育公共投人占cDP的比重平均为3.84％。我国财政教育投入占GDP的比重不仅低于发达国家的平均水平，也低于欠发达国家的平均水平和世界平均水平。
（2）我国目前的教育投资结构仍然存在以下问题：一是表现在基础义务教育方面，政府财政投入比重过低，影响了基础义务教育的健康发展。从国际上看，世界各国都把基础教育作为政府财政投资的重点，由政府承担其主要投资义务，政府财政的公共投资占基础教育投资的比重达到80—90％。相比之下，我国财政投资占基础教育投资比例显然太低。二是表现在高等教育方面，企业和社会团体投资比例过低，来自个人的家庭投资比例过高，不利于高等教育的健康发展。从国际上看，高等教育资金来源于政府与民间的分担比例平均为39：61，虽然其民间投资的分担比例较高，但在民间资金来源中，由于社会捐赠和高等学校的产品销售所占比例较高，因而来自个人的家庭投资负担并不重。如美国高等教育中的个人支出占家庭年收入的比重为24％。相比来看，我国目前高等教育资金来源于政府与民间的分担比例为51：49。目前我国高等教育中的个人支出占家庭年收入的比重已经达到了66％。三是表现在对教育领域人员经费和公用经费的投入比例方面，我国对教育领域的公用经费投入的比例偏低，不利于提高我国教育质量。国际上一般的认可标准是，高等教育领域的人员经费和公用经费的投资结构比例为54：46；中等教育的人员经费和公用经费的投资结构比例为60：40；小学初等教育的人员经费和公用经费的投资结构比例为70：30。从我国教育领域人员经费和公用经费的投入比例来看，高等教育、中等教育和初等教育中的公用经费投入比例都相对偏低，尤其是中小学的公用经费投入比例更低。2002年我国财政预算内教育事业经费支出中，普通高等教育的人员经费和公用经费的投资结构比例为60：40；普通中学的人员经费和公用经费的投资结构比例为89.2：10.8，小学的人员经费和公用经费的投资结构比例为92.6：7.4。
（3）现行的财政教育投入分配机制不尽合理。从国际上看，中央和地方对教育的财政投资分担比例一般为60：40。而我国中央与地方政府对教育的财政投资分担比例平均为37：63。特别是在社会受益最明显的小学义务教育投人方面，80％以上的财政投入是由地方财政，中央对小学义务教育投人的比例不足20％。这种政府间的财力与教育支出责任的非对称性，必然会由于县乡财政困难而影响政府对基础义务教育的财政收入。
2.现阶段我国教育财政支持存在的主要问题
（1）对不同阶段教育实行无差别的财政政策，教育财力在三级教育间的分配比例严重失调。根据《1998世界发展指标》的统计，1995年低收入国家三级教育生均教育事业费支出之比为1：2.7：12.8，中等收入国家为1：1.2：2.9，高收入国家为1：1.5：2.2，世界平均水平为1：2.7：3.0。与此相反，长期以来我国却对初中高三级教育实行无差别的财政支出政策，以2000年为例，财政性教育经费在初中高三级教育间的配置比例为33.15％：38.65％：21.99％，生均财政性教育经费支出之比为1：1.74：14.65，与世界平均水平与发展趋势存在明显的差距。
（2）国家财政缺乏必要的教育平衡机制，地区间教育发展失衡。特别是20世纪80年代中期教育管理权限下放给地方后，由于在财政体制改革的过程中并未在划分政府间教育事权职责的基础上相应建立规范的教育财政转移支付制度，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，教育经费支出的地区差异更加突出。从分地区的教育总投入来看，1996年教育经费支出东中西部之比为1：0.54：0.33，2000年扩大为1：0.47：0.30；从分地区人均教育投入水平来看，1995年东中西部人均教育投入分别为209.3元、130.1元、118.2元，比值为1：0.62：0.56，2000年东中西部人均教育投入为421.5元、230.5元、220.7元，比值扩大为1：0.55：0.52。
（3）税收政策对个人、企业和社会扩大对教育投资的激励效果不明显。现行税制中的相关税种为贯彻政府促进教育发展意图而规定的税收优惠措施，在形式与种类上比较单一，缺少应有的系统性与前瞻性，税收优惠的适用与受益范围比较窄，主要体现在个人所得税制和企业所得税制中，对鼓励社会投资办学没有多大的激励作用，难以适应我国正在进一步深化的教育体制改革的需要。同时，有关教育的减免税规定过于粗糙，缺乏较强的针对性与灵活性，制约了税收优惠措施激励作用的充分发挥。
3.我国财政对义务教育支出结构方面存在的问题
（1）义务教育重要的战略地位同小份额的资源配给的矛盾日益凸现，分配失衡成为主要矛盾。从整体的教育支出比率来看，我国财政用于义务教育的支出一直处于一个比较低的水平，2001年义务教育经费投入仅占全国教育经费的47％。而1995一1997年一些国家对初、中等教育的投入占公共教育投入的比重为，印度78.3％，巴西73.8％，墨西哥82.8％，马来西亚74.5％，韩国92％，菲律宾82％，美国74.8％，瑞典72.8％，英国76.3％。从国际比较来看，我国义务教育支出所占比例过小。
