水资源生态补偿机制的提出实质上是基于流域的公平发展权而言的，其理论基础就是科学发展观。在当代社会，河流的上、中、下游地区都需要发展，但由于自然的、社会的、体制的等多方面因素的限制，水资源分配难以体现公平公正的要求。为了实现上中下游之间的利益平衡，中央政府必须承担平衡利益的责任，建立生态补偿机制。西北民族地区为整个国家的经济发展做出了巨大贡献，然而换来的却是生态灾难。本章即从西北民族地区的生态现状出发，分析了水资源在西北民族地区的重要意义，并在分析国内外生态补偿经验的基础上，立足西北民族地区水资源现状，提出西北民族地区应该在正确原则的指导下，来建立其生态补偿机制和一系列的外部配套机制。
一、西北民族地区水资源生态补偿机制的理论基础
1.生态补偿与生态补偿机制的含义
生态补偿问题已经成为了环境学、生态学、经济学研究的热点，但是到目前为止还没有一个统一的概念。
狭义的生态补偿是对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿还包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。自然资源有偿使用制度是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。这一概念包括两层含义：一是自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，使用权人向其所有权人支付一定的费用，这是所有权人实现其经济利益的方式；二是对生态环境保护做出努力并付出代价者理应得到相应的经济补偿，而生态受益人也不能免费使用改善了的生态环境，应当对其进行补偿。因为生态功能是具有价值的，这是近年来国内外学者所普遍关注的问题之一。不定期有一种观点认为生态补偿是指对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对环境资源由于现在的使用而放弃的未来价值进行补偿。③环境科学大辞典将生态补偿定义为：生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态，是生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。因此可以理解为自然生态系统由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所引起的缓冲和补偿作用。
生态补偿是指生态环境和自然资源利用的受益者支付代价，向生态环境和自然资源的保护者提供补偿的一类社会经济活动，生态补偿机制就是促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。生态补偿机制也是一种经济制度，旨在通过经济、政策和市场等手段，解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题，逐步达到和体现区域内的平衡和协调发展，从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，使生态资本增殖、资源环境永续利用。
借鉴国内其他地方的实践和理论界的研究，生态补偿机制大体可分为政府补偿、“受益者”和“保护者”之间的补偿等。政府补偿是指政府对地处事关全局的重要生态功能区、水源涵养区、自然保护区等重要自然资源和生态环境的敏感地区提供了保护和建设行为的“保护者”（政府、群众和团体）以政策扶持、财政转移支付、项目支持、财政补贴和奖励等形式的补偿。因此，作为政府，在研究和解决生态补偿机制的建设问题时，一方面要着力解决促进补偿活动的征收和补助上，同时要制作、安排和引导各种规则、激励和协调的制度，以调动全社会的生态保护积极性。“受益者”和“保护者”之间的补偿是代表生态链上不同区域（“发达地区”和“欠发达地区”、一个流域间的“上游区域”和“下游区域”）之间的补偿，这种补偿活动有直接的，也有通过政府或所有者间接进行的。这种补偿有赖于在对自然资源和生态环境价值评估的基础上进行。
2.西北民族地区水资源生态补偿机制的几种理论观点
（1）公共物品理论。环境问题及其产生根源，是经济学家们多年来一直积极探讨研究的重要课题。著名经济学家加雷特·哈丁将环境问题形象地称之为“公地悲剧”。“公地悲剧”这一概念来自哈顶（Hardin）的同名论文。该论文描述了一个向所有牧民开放的牧场的经营情况。该牧地或草场是公有的，在草场的畜群是私有的。每个牧民都站在个人利益的立场上，尽可能地增加自己的牲畜头数，使自己的利益达到最大化。然而对于牧场来说，每增加一头牲畜都会给草场带来某种损害，但是这一损害由全体牧民分担。作为“经纪人”的牧民，他们只考虑如何扩大自己的畜群以增加自己的收入，完全不考虑整个草场的破坏和退化。结果，在草场放牧的畜群越来越大，草场的破坏和退化越来越厉害，最终导致草场报废，全体牧民都不得不从草场撤出，从而酿成“公有地的悲剧”。
大多数物品带有“公共性质”，这样的公共物品具有下列特性：消费无竞争性；消费中无排他性。水资源带有某种程度的“公共性质”，“当使用者的数目从零增加到某一个可能实行当大的正数时”，他就表现出纯粹的公共物品的性质。
我们可以用公共物品来解释公众对水资源的污染问题。由于向公有的水资源排放污染物是自由而免费的，作为理性经济人的排污厂商，他们只考虑如何扩大自己的生产量即排污量以增加自己的收入，完全不考虑整个环境的污染和退化。当这些环境资源向所有的排污厂商开放时，排污厂商作为理性的经济人力求使自己的眼前利益最大化，就会尽可能地增加自己的排污量，而获得因此带来的全部收入。而这种“谁都想从中得到好处，谁都不愿为之付出代价”的机会主义倾向，从而也导致了环境资源消费过程中“搭便车”的行为。故我们可以看出：所谓的公有带给我们的往往是一无所有。
（2）外部性理论。外部性这个概念由旧福利经济学家庇古提出。该观点认为，“在商品生产的过程中存在着社会成本与私人成本之间的不一致，这两种成本之间的差距就构成了外部性”。它分为外部经济性和外部不经济性两个方面。外部经济性又称正面的、积极的或有益的外部性；外部不经济性又称为负面的、消极的、有害的外部性。
主流的观念认为，环境问题是由于市场的负外部性而产生的。在水资源利用活动中的外部性是指：人的经济活动对他人和环境造成了影响但是它与造成污染的产品的生产者和消费者没有直接联系，故未将这些影响计入市场交易的成本与价格之中。外部不经济性，是使经济主体忽视环境保护即不愿意在环境保护方面投资的内在原因。或者说，包括资源开发利用活动在内的经济活动的外部不经济性，是造成环境污染和环境破坏的基本原因。然而它又不能在市场上自行消除，只有国家或政府采取税收形式，才能将污染成本增加到产品的价格中去。庇古这一关于外部成本通过征税形式而使之企业内部化的设想即庇古税。
这一结论目前已经构成了环境经济学分析的基本框架和起点，也成为法律对排污者征收税、费的理论根据。目前，我国采取排污收费的方式来治理污染，正是基于庇古的外部性思想。虽然排污收费方式是通过经济利益的刺激来驱使致污企业治理污染，可以称得上是一种环境经济手段，但它是依靠法律和政府的行政权威来实施的。所以，从总体上看，目前环境管理目标基本上是以行政管理手段为主，依靠政府干预来实现的。
（3）资源稀缺性理论。从经济学的角度来看，环境危机的实质在于环境资源短缺。没有稀缺性就谈不上交易。“稀缺性”的经济学定义，以经典作家萨缪尔森的观点，是指“人力资源和非人力资源的数量都是有限的；使用这些资源，最好的技术知识所能生产出来的每一种物品也都有个有限的最大数量”。
随着生产力水平的提高、人口的增加和环境保护重要性的增强，环境资源多元价值之间即环境资源的不同功能开始相互抵触，人们对环境资源的需求压力引起了环境资源的稀缺性。即在一定时间和空间范围里，某环境要素如果要满足人们的生活需要就难以满足人们的生产需要，如果要满足一些人的某种生产需要就难以满足另一些人的另一种生产需求。于是，人类的生产和生活活动对环境功能的需求开始产生竞争、对立、矛盾和冲突，由此产生了环境资源多元价值的矛盾和某种环境功能的稀缺性。
环境纳污能力的有限性即环境容量的有限性是环境资源稀缺的又一诱因。由于环境结构状态具有相对稳定性的特点，在人类生存和自然生态不受危害的前提下，某一地区对某种污染物具有最大容纳量的限度。若人类生产生活排放污染物的需求即将突破这一限度，环境容量资源就显得特别稀缺。
只有具有稀缺性才具有交换价值，才能成为商品。因此，环境功能资源的稀缺和环境容量资源的稀缺性是导致排污权交易的经济原因。
（4）环境产权理论。经济学家早已觉察到，所谓的公共财产所有权，本质上就不存在任何所有权。因为在公共财产所有权制度下，社会中的每个经济人都会根据自己的利益最大化准则来利用资源环境，这样势必会造成对资源环境的滥用，尤其是在无偿使用自然资源环境的情况下。
前文说到的庇古通过将“外部性”内部化为政府的干预找到了理由，提出了著名的庇古税制度，即通过征税形式使污染成本重新内部化。这是一种典型的“政府干预说的”的表现，他将政府对经济活动的经济法干预理想化，即认为只要在市场失灵领域，政府通过经济法手段干预经济活动，就能够有效克服市场失灵。但是大量的经济理论和实践证明，诸多经济政策对经济的发展虽然能够在一定程度上克服市场的失灵，但收效不太明显。
根据前文所述不论是“公地悲剧”、“稀缺资源论”还是“外部性理论”，我们均可以明显地发现：环境污染的根源主要原因是由于人们使用的环境资源所有权和使用权规定得不够严密和周全。而在完全竞争市场中，保证资源最优配置，或帕累托最优的有效或者不减弱财产结构就应该是特定主题对特定资源的使用权赋予明确性和排他性。
故而所有权学派的科斯在他的《社会成本问题》中提出这样一个观点：当负外部性出现时，如果与之相关的当事人讨价还价的成本甚低，他们应该能够通过私人协商来纠正这种负外部性的影响。“如果交易成本为零，无论初始产权如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置；如果交易成本不为零，就可以通过合法权利的初始界定和经济组织的优化选择来提高资源配置的效率，实现外部效应的内部化，而无须抛弃市场机制”，此即科斯定理。
科斯认为由于具有公共物品特性的环境资源归属不清或缺乏一种制度性的产权安排，因而导致保护牧场行动的激励机制缺失或不能发挥作用。而产权的界定市进行交易的前提。因此，需要界定环境资源的产权，这样就可以将其像商品一样买卖，从而避免“公地悲剧”。于是他将污染作为一种权利来对待的，这就是所谓的污染权。有了这个权利界定的前提，剩下的就是交给市场去操作了。因为，在交易成本为零的前提下，只要权利的初始界定是确定的，通过市场可以达到最优的配置，即使交易成本为正数，只要能够进行市场交易，资源配置也可以得到改善。
科斯提出的实际上是一个解决环境污染外部性问题的“非干预主义的”方案。他指出，要解决污染的外部性问题，不是应该选择征收庇古税，而是对生产要素进行重新理解从而界定产权，这样环境污染的外部性就可以得到矫正。
这样的观点实际上在亚当·斯密的《国富论》中也提到过：国家财富来源于劳动生产率的提高，而要提高劳动生产率就应发挥人所共有的功利主义和合理主义本性，即人人希望以最小的代价，以最佳的、合理的手段获取最大的利益。为此，应设立让各种生产要素、商品进入其中自由交易的统一的市场，同时抑制国家的干预，让“看不见的手”发挥全面的作用，并通过完善法律、规范市场，来达到“自然秩序”。
代表公共选择的政府与代表私人选择的厂商成为环境资源产权制度的典型主体，环境产权也就成为政府公共产权与厂商交易产权的双重结构，公共产权实现环境的生产和供给，交易产权实现环境的消费。只有这两种产权都有效率，资源环境成本的外化才会实现最小化。
二、西北民族地区水资源生态补偿可借鉴的现实经验
对于水资源的生态补偿制度，现行法律中没有明确的规定，但是现行《水法》较之1988年的旧《水法》已经有相当大的改进，可以看出我国已经在开始探索水资源生态补偿的途径。
原《水法》虽然对规范水资源的开发利用行为、保护水资源、防治水害、促进水利事业的发展，发挥过积极作用。但是，在中国严峻的水资源形势下，由于原《水法》在立法宗旨、法律定位、立法理念方面存在问题，导致了法律制度缺陷，该法实施后没有能够遏制水资源形势进一步恶化的趋势。2002年10月1日起施行的新《水法》很好地体现了现阶段中国法治的建设需求。
