1969年上台的尼克松政府试图将冲绳问题和纺织品问题放在一起来解决，并想通过在冲绳问题上的让步来换取日方在纺织品问题上的让步。1969年9月，日美双方代表开始正式谈判。美方代表基辛格与日方代表吉田拟就了解决冲绳和纺织品问题的各项条款。当美方官员公开表示打算归还琉球群岛时，他们强调指出归还条件取决于贸易谈判的进展情况。基辛格承诺，一旦日本令尼克松满意地解决纺织品问题，尼克松也能令佐藤满意地解决武器问题，即从冲绳美军基地撤走核武器。在双方代表谈判的基础上，1969年11月，佐藤飞往华盛顿，与尼克松进行了三次会谈。关于归还冲绳问题，双方在第一次会谈中就达成了协议。11月21日，佐藤与尼克松发表了《日美联合声明》，美方表示理解日本国民对核武
器的特殊心理和日本政府的有关政策，同意在归还冲绳子时撤除核武器，并于1972年内将冲绳行政权归还日本。事后，佐藤宣告他已经结束了外国占领的时代。外交上的胜利帮助佐藤在下院临时选举中获胜。尼克松也把冲绳问题的解决看成是他的一大政绩。在1970年2月的《外交政策报告》中自夸说，冲绳协议是“我作为总统所作出的最重要的决定之一”。
然而，佐藤政府却让尼克松大失所望。佐藤并未象尼克松所期望的那样在纺织品谈判中让步。在原来基辛格与吉田所达成的协议中，日本承诺将限制合成纤维的出口达五年。这个协议也得到了佐藤的同意。但是在后来的谈判中，日方谈判代表却对接受出口限制滞步不前，因为佐藤并未向参加谈判的官员通报他曾做出过承诺。日美纺织品谈判陷入僵局。美国人感到非常气愤，而日本人却对此弹冠相庆。6月26日，《朝日新闻》发表社论，认为纺织品谈判搁浅，“证明是日本拒绝美国要求的第一步，可以被看作是战后日本经济外交史上‘独立外交政策’的第一个例子”。
1970年10月底，美日首脑再次举行会晤。基辛格提出一个限制日本纺织品出口三年的建议，佐藤表示同意此建议的全部要点。双方还商定在11月3日美国国会选举前解决此问题。然而当佐藤从华盛顿回国会见日本纺织品生产商时，生产商们以非常激烈的言词反对主动控制纺织品出口，迫使佐藤再次拒绝承认他曾两度答应尼克松强行控制日本纺织品出口一事。随后，日方向美国送去了一份拒绝美方要求的文件。对日本的背信弃义，尼克松表示异常愤怒。
此外，日本在越战中的表现也使美国人失望。越战使日本大发战争横财，以致于一些美国人认为美国是在为日本打仗。美国政府试图让日本多为越战贡献一点力量，但并未得到日方的积极响应。这表明日本并未把美国利益与日本的利益联系在一起，日本在打着自己的算盘。
日美关系的变化促使尼克松“考虑用共产主义中国作为平衡越战后日本在亚洲的影响的砝码”，“对日本打一种中国牌”。于是才有了后来的“尼克松冲击”。
三、联华抗苏：“尼克松主义”的新战略
美国改变对华政策的最主要原因还是其全球战略的调整。越南战争教训了美国，使其认识到了它的力量的有限性。新中国成立后，美国同时与中苏两个社会主义大国对抗的一个重要原因就是它自恃自己力量强大，无所不能。到了60年代后期，美国已深感力量有限。就连原来曾坚决支持扩大侵越战争的纳尔逊·洛克菲勒也不得不承认：“美国对外政策已成了和军事力量并无二致的东西，但事实上我们却不再拥有战后曾经有过的那种绝对的战略力量了。”就在美国力量下降，并深陷越南战争泥潭，在其非主要战略目标上继续消耗实力的时候，苏联却趁机扩张军事实力，并加紧与美国争夺战略要地。到70年代初，苏联的核力量已超过美国。1962年古巴导弹危机时，美国的战略核武器无论从质上还是量上都占明显的优势。洲际导弹数量美苏的比例是294枚对75枚，潜艇发射的洲际导弹的比例是144枚对0。而到了1970年，苏联拥有洲际导弹1300枚，超过美国的1054枚。美国已不具备核优势。此时，美国已无力同时与中苏两个大国对抗了。它必须改变冷战初期的以对社会主义国家进行围堵为主的战略，建立“以多元均衡为主的全球和平秩序”。换句话说，美国必须实行战略收缩，同时借重别的力量来实现自己的战略意图。
尼克松是位比较现实的政治家，他看到了时代的变迁和美国自身力量的变化。1969年7月25日，尼克松在出访亚洲途中，在关岛的一个海军俱乐部向新闻界发表了谈话，表达了实际上是他早已考虑成熟了的美国对亚太地区的新政策，这就是后来人们所说的“关岛主义”或“尼克松主义”。关岛讲话的精神实质就是美国将在亚太地区实行一种有限度的收缩方针，它要求美国的亚洲盟国主要依靠自己的力量承担本国的防备，尽量避免美国直接卷入当地的冲突中去。同年11月，尼克松在对全国所作的广播电视讲话中，又更明确地提出了尼克松主义的三原则：美国将恪守所有条约的义务；如果某个核大国威胁美国某个盟国的自由，或威胁某个美国认为其生存关系到美国安全的国家的自由，美国将提供保护；在涉及其它形式的侵略场合，美国将根据条约的义务，在被要求时提供军事和经济援助，但美国指望直接遭到威胁的国家为承担本身的防务提供人力的主要责任。1970年2月，尼克松在向国会提交的首次对外政策年度报告中，把原来只是针对亚洲的原则和政策扩展为美国的全球政策，并且提出了将“伙伴关系”、“实力”、“谈判”三原则作为“新的和平战略”的三大支柱。尼克松主义被进一步完善，其中“伙伴关系”是核心内容。而伙伴关系的基调就是美国进行战略收缩，尽量使其盟国分担更多的责任。尼克松主义的产生标志着美国战略方针调整的完成，以后美国历届政府，不管是哪一个政党执政，都以这个方针为基调制定外交政策。
尼克松主义的形成同基辛格有着极为密切的关系。出身于哈佛的基辛格长期研究当代外交和“现实政治”，他认为世界和平与稳定基础是大国间的实力“均势”，而美国的外交也只能靠实力才能得以实施。作为尼克松总统的国家安全事务助理，基辛格的现实主义理论以及他的关于均势与国家利益的概念对尼克松外交政策的形成产生了很大的影响，因为“均势外交”的核心就是在实力均衡的基础上，重建国际秩序，以多边力量制衡苏联的扩张，最大限度地保护美国的国家利益。尼克松在许多重大问题上都接受了基辛格的建议。就在尼克松发表关岛讲话前不久，基辛格为总统出访撰写了一篇背景文件，其中概述了美国政府在越南战争后对亚洲的哲学。基辛格指出：“我们将要去访问的亚洲、东南亚的前途，必须依靠的不是在华盛顿制定的指示，而是这个地区的劲头、创造性和合作。”“我们仍然愿意参加，但是我们不能提供所有的主意和所有的资源。主动性必须越来越多地移到这个地区。”基辛格的观点与尼克松的关岛讲话精神完全一致。正因为这样，有人将“尼克松主义”称为“尼克松—基辛格主义”。甚至有人把基辛格称作是冷战后期美国外交政策的设计师。
尼克松主义的实质就是进行战略收缩，即“以守为攻”、“以退为进”，由主动推行“遏制”政策，不断向外扩张，转为力图维持自己的既得利益，保住已有的势力范围。根据这一精神，美国首先调整了对苏政策。一方面对苏采取灵活的态度，摆出谋求对话的姿态，防止发生军事争端。正如尼克松在就职演说中所说的，美苏关系进入了一个“谈判的时代”。但是谈判只是争夺的一种方式，双方都想利用谈判来争取喘息的时间。实际上，谈判并未限制住美苏间的军备竞赛。
另一方面在全球范围内联合抗苏。除了继续加强美国同它的盟友包括欧洲、日本、拉美的关系，并建立新的“伙伴关系”外，最重要的一个战略构想就是“联华抗苏”。还在准备总统竞选之时，1967年10月，尼克松在《外交》期刊上发表文章——《越南之后的亚洲》，文中谈到：“从长远的观点看，我们负担不起永远把中国留在各国的大家庭之外……在这个小小的星球上，容不得十亿有才能的人民生活在愤怒状态之中”，表现出美国对华政策将会有改变的迹象。1969年2月1日，入主白宫后的尼克松向基辛格表示“应鼓励政府探索与中国人改善关系的可能性”。随后，在基辛格的主持下，美国政府有关人员反复研究了国际形势以及美中进行接触的可能性，起草了一份建议调整美国对华政策的文件。此时，基辛格头脑中已形成了美中苏三角关系的概念。以后，随着中苏关系的进一步恶化，美国“联华抗苏”的构想也进一步成型。尼克松在国家安全委员会的会议上明确指出：“苏联是更富有侵略性的一方。”如果苏联在同中国的对抗中得逞，它就可以将其全部军事力量转向西方，从而有损于美国的战略利益。而此前的美国政府，特别是60年代中期，曾一度将中国视为“最大威胁”。对中国态度的变化是美国外交战略的重要转变。
在调整外交战略的同时，美国也调整了军事战略。在尼克松主义出现之前，美国奉行的军事战略是“两个半战争”战略。其内容是，美国的常规军事力量要足以应付来自苏联和中国两个方面的进攻以及个别地区的不测事件。这个战略将中国看成是与苏联同等重要的对手。1970年初，尼克松在其提交给国会的对外政策报告中明确地阐明了美国政府的新外交战略。尼克松提出：美国选择了最恰当的被称之为“一个半战争”的战略，根据这个战略，美国在和平时期保持一支足以同时对付在欧洲或亚洲发生的一次共产党大规模进攻；援助盟国对付亚洲的非中国的威胁；应付其他地方的紧急事态。尼克松进一步提出，美国选择上述那样一种战略是出于如下考虑：“我们的战略和战区核部队的核力量起遏制苏联向北大西洋公约组织的欧洲部分全面发动进攻或中国向我们的亚洲盟国发动进攻的威慑力量的作用；俄国和中国在两条战线上向我们的盟国发动配合一致的进攻的可能性是很小的，因为这既有核战争风险，而且中苏合作大概是不可能的。”在这个新战略中，美国虽然还没有排除中国是对其亚洲盟国的一种威胁，但已不再认为中国会在一场美苏战争中自动卷入并站到苏联一方。这表明美国已开始将战略重点移向欧洲，集中力量对付苏联，并承认中苏之间存在利益冲突。而这个认识正是美国调整对华政策的基础。
四、东联孙吴，北拒曹魏：中国调整外交战略
就在美国进行战略调整时，中国方面也在重新构思自己的外交战略。从新中国成立时起，中国领导人就一直将美国当成国家安全的主要威胁。中苏分裂后，中国又走上了与两个超级大国同时对抗的道路，在国际上的处境十分不利。尤其是中苏关系，到了60年代中期以后，中苏矛盾已不再是国际共运中社会主义国家发展路线的分歧，而是演变成了国家利益的冲突。1964年勃列日涅夫上台后，苏联霸权主义恶性发展，开始在中苏边境陈兵，达百万之多，直接对中国国家安全构成威胁。1966年初，苏联与蒙古签订了矛头指向中国的具有军事同盟性质的“友好互助条约”。在中苏关系的影响下，中印关系也处于紧张状态。与此同时，由于与美国对抗，在南面，中国要承担抗美援越的重任，在东面要警惕台湾方面的窜犯。为了应付来自四面八方的威胁，中国当时的军队总动员额600余万人，军费和直接的国防开支占国家财政支出的1/4，此外还有大量的三线建设和人防工程等间接国防开支。
屋漏偏遭连阴雨。就在中国外交处境困难之时，1966年爆发了“文化大革命”。在极“左”思潮的干扰下，中国在外交上一度出现失控和混乱局面。
从1966年8月开始，在毛泽东的直接支持下，红卫兵运动和“大串连”迅速涉及全国。与此同时，一大批领导干部被揪斗，各级党政领导机关陷于瘫痪，全国政局开始大失控。到1967年，局势进一步恶化。毛泽东公开支持上海的“一月风暴”，促使全国各地发生了自下而上的“夺权”运动。在夺权过程中，各种各样的“造反派”组织出现严重分裂，形成严重对立的两极，反复夺权，甚至演变成被称之为“全面内战”的武斗，中国政局出现大失控、大动乱。外事部门也在劫难逃，出现了前所未有的无政府状态。国务院副总理兼外交部长陈毅遭到造反派的围攻；北京出现针对周恩来总理的大字报和标语；中国的驻外使馆也发生了上街游行、散发传单等违反外交惯例的做法。1967年8月，造反派在中央文革小组的支持下，宣布夺取外交部大权，并公然向中国驻外使馆发号施令。中国的外交工作也出现严重失控局面。与此同时，在外事活动和对外宣传上，“世界革命中心转移论”、“以我为中心论”、“唯我独革”、“输出革命”等极左的错误论调甚嚣尘上，“四面出击，打倒一切”成为外交工作的指导方针，以至于在短短的一年多时间内，中国同已建交或半建交的40多个国家中的30个发生了外交纠纷，连一些一向同中国保持友好关系的亚、非、拉国家也对中国的一些“左”倾言论和某些作法产生不满。最为恶劣的是，8月22日，发生了火烧英国驻华代办处事件，极其严重地损害了中国的国际形象和声誉。
物极必反。外交工作的失控和混乱局面引起了毛泽东的重视。从1968年开始，中国领导人努力扭转这种局面。8月30日，毛泽东批准了周恩来的报告，对“中央文革小组”成员王力、关锋实行隔离审查。这是对极左分子的一个严重警告。此后，毛泽东亲自过问外事工作，作了一系列批示，力图使中国外交摆脱极左思潮的干扰。
