②政府管制与市场竞争有机结合。尽管城市的供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、垃圾收集与处理、园林绿化等市政服务所具备的公共物品特性的程度有所差异，如排水比供水有更明显的公共物品特性，但总体上它们都可以归为城市的公共服务类。政府对公共服务的责任是市政公用设施服务实施政府管制的理论基础。政府管制是政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表现为政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。但是，政府管制不等于政府直接提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产。生产者的确定应当引入市场机制。对非经营性服务，如街道保洁、绿化等应采用政府采购的方式，招标选择生产者，对经营性服务，如供水、供气等，应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者，即在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。政府管制下的竞争是市场化供给的又一特征。
③合同约束取代行政管理。在垄断经营的条件下，政府对其所属的企业和事业单位是一种行政管理关系，它既包括人事任命、组织机构设置、职工福利等非经营活动，也包括投资审批、服务对象确定、亏损补贴等经营活动，这种行政管理关系之密切，几乎可以将这些企事业单位等同于这个领域政府的代表。而市场化供给机制建立后，政府作为市政公用设施服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系，这种合同大致可以分为两类，一类是由政府付费的服务承包合同，另一类是由消费者付费的特许经营合同。政府与服务提供者通过合同建立起的经济关系，对双方都有约束作用，一旦服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样市政公用设施服务真正具备了市场经济的素质。由行政管理向合同关系转化，是市政公用设施服务市场化供给的第三个特征。
④投资和生产主体多元化。市政公用设施服务市场化供给的第四个特征就是投资和服务主体多元化。这个多元化不仅仅指国内、国外、国有、民营、个体、合资、股份等各种投资者均可投资，而且指市政公用设施的服务市场不能有唯一的生产者，不论这个唯一的生产者是什么所有制性质。因为只要它是唯一的，必然就是垄断的，政府或消费者就无从对其所提供的服务进行比较和判别，也就无法进行选择。市政公用设施服务市场应是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各种投资者凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。总之，在市场化供给的条件下，投资和生产主体应是多个竞争的，投资者或生产者不再受其所有制形式和地域性的限制，其投资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入市政服务市场的首要条件。
⑤投资的风险、责任、回报分散。尽管大多数市政服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其他行业一样，同样存在投资风险，特别是市政服务投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长，投资风险更具独特性。在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担。在市场化条件下，则是按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承担。美国学者Ｅ．Ｓ．Ｓａｖａｓ曾提出基础设施投资存在的风险包括：商业风险，如“成本超出风险”、“经营风险”、“利润风险”；财政风险，如“债务偿付风险”、“汇率风险”等；政治风险，如“价格规制风险”、“充公风险”、“转资风险”、“争端解决风险”等；其他风险，如“技术风险”、“环境风险”、“不可抗力风险”等。所有这些风险，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，属于政府决策或管制产生的，由政府承担，属于不可抗力的，由政府和投资者共同承担。
（２）市政公用设施服务市场化供给的实践效果。改革开放以来，特别是近几年，我国开始了市政公用设施服务市场化改革的探索，取得了不少实践经验和一定的效果。
①资金使用效率得到提高。以排水、道路保洁、绿化等服务为例，过去是按定额由财政拨款给政府所属的事业单位。据对青岛、沈阳、鞍山等市的调研，这些城市对以上服务实行竞争招标后，在服务质量不降低的前提下，节省资金达到２０％-５０％。南京、青岛、贵阳等市在公交行业实行市场化改革后，在竞争的压力下，人车比由原来的１６∶１左右达到４∶１左右，车况改善、服务质量明显提高，公交行业由亏损转为盈利。
②建设资金来源渠道得以扩展。无论是北京第十水厂外资ＢＯＴ项目，还是长沙第八水厂的民营ＢＯＴ项目的成功实施，表明在市场化下，社会资金参与市政公用设施建设，可以有效地解决政府投资不足的矛盾，可以在市场机制的运作下，充分体现外资企业和民营企业灵活、高效、重质量、重管理的特点。
③促使国有企业改革，引进先进的经营理念和管理经验。上海、天津、青岛等城市通过与国外水务公司合资，合作经营现有企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有企业的经营机制，提高了企业经营效益。
④分担了政府投资公用设施的风险，减轻了财政补贴压力。
在投资多元化的条件下，本来由政府承担的融资风险、建设风险和经营风险，改由新的投资者承担，由于准予进入的企业一般是融资能力强，风险意识强，经营业绩好的外资企业或民营企业，因而相应减少了政府风险，减轻了财政补贴压力。
⑤提高了市场的竞争活力。在一些城市市政公用设施市场开放的行业中，由于外资涌进和民营资本的进入，原国有企事业单位将面临着竞争的压力，过去长期以来由政府所属企事业垄断本地区市政公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的现象已经出现。
（第二节） ＢＯＴ项目融资模式
一、ＢＯＴ的概念和特点
在基础设施建设中，ＢＯＴ是一种既古老，又时新的一种项目投资建设方式。在经济学历史上，最为着名的科斯“灯塔”案例中就有ＢＯＴ的痕迹。１７世纪英国的领港公会负责管理海上事务，包括建设和经营灯塔，并拥有建造灯塔和向船只收费的特权。但是据罗纳德·科斯的调查，从１６１０-１６７５年的６５年当中，领港公会连一个灯塔也未建成。而同期私人建成的灯塔至少有１０座。
这种私人建造灯塔的投资方式与现在所谓ＢＯＴ如出一辙。即：
私人首先向政府提出准许建造和经营灯塔的申请，申请中必须包括许多船主的签名以证明将要建造的灯塔对他们有利并且表示愿意支付过路费；在申请获得政府的批准以后，私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费；特权期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。到１８２０年，在全部４６座灯塔中，有３４座是私人投资建造的。ＢＯＴ在其诞生以后并没有因此而辉煌，加以推广，直到２０世纪８０年代，由于经济发展的需要而将ＢＯＴ捧到经济舞台上时，许多人将它当成了新生事物。
ＢＯＴ是英文ＢｕｉｌｄＯｐｅｒａｔｅＴｒａｎｓｆｅｒ的缩写，通常直译为“建设-经营-转让”。这种译法直截了当，但不能反映ＢＯＴ的实质。ＢＯＴ实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。所以，ＢＯＴ一词意译为“基础设施特许权”更为合适。ＢＯＴ经历了数百年的发展，为了适应不同条件，衍生出许多变化形式，ＢＯＯＴ（ＢｕｉｌｄＯｗｎＯｐｅｒａｔｅＴｒａｎｓｆｅｒ），ＢＯＯ（ＢｕｉｌｄＯｗｎＯｐｅｒａｔｅ），ＢＬＴ（ＢｕｉｌｄＬｅａｓｅＯｐｅｒａｔｅ）、ＴＯＴ（ＴｒａｎｓｆｅｒＯｐｅｒａｔｅＴｒａｎｓｆｅｒ）等等。广义的ＢＯＴ概念包括这些衍生品种在内。人们通常所说的ＢＯＴ应该是广义的ＢＯＴ概念。“建设-经营-转让”一词不能概括ＢＯＴ模式的发展。
当代资本主义国家在市场经济的基础之上引入了强有力的国家干预。同时经济学在理论上也肯定了“看得见的手”的作用，市场经济逐渐演变成市场和计划相结合的混合经济。ＢＯＴ恰恰具有这种市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色。
一方面，ＢＯＴ能够保持市场机制发挥作用。ＢＯＴ项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠的市场主体的私人机构是ＢＯＴ模式的行为主体，在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。这样，承担ＢＯＴ项目的私人机构在ＢＯＴ项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。
另一方面，ＢＯＴ为政府干预提供了有效的途径，这就是和私人机构达成的有关ＢＯＴ的协议。尽管ＢＯＴ协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束，政府还可以通过通用的ＢＯＴ法来约束ＢＯＴ项目公司的行为。
二、ＢＯＴ的运作方式和风险分担
１.ＢＯＴ的主要参与人
如图６１所示，一个典型的ＢＯＴ项目的参与人有政府、ＢＯＴ项目公司、投资人、银行或财团以及承担设计、建设和经营的有关公司。
（１）政府是ＢＯＴ项目的控制主体。政府决定着是否设立此项目、是否采用ＢＯＴ方式。在谈判确定ＢＯＴ项目协议合同时政府也占据着有利地位。它还有权在项目进行过程中对必要的环节进行监督。在项目特许到期时，它还具有无偿收回该项目的权利。
（２）业主是ＢＯＴ项目的执行主体，它处于中心位置。所有关系到ＢＯＴ项目的筹资、分包、建设、验收、经营管理体制以及还债和偿付利息都由业主负责。大型基础设施项目通常专门设立项目公司作为业主，同设计公司、建设公司、制造厂商以及经营公司打交道。
（３）银行或财团通常是ＢＯＴ项目的主要出资人。对于中小型的ＢＯＴ项目，一般单个银行足以为其提供所需的全部资金，而大型的ＢＯＴ项目往往使单个银行感觉力不从心，从而组成银团共同提供贷款。由于ＢＯＴ项目的负债率一般高达７０％-９０％，所以贷款往往是ＢＯＴ项目的最大资金来源。
（４）投资人是ＢＯＴ项目的风险承担主体。他们以投入的资本承担有限责任。尽管原则上讲政府和私人机构分担风险，但实际上各国在操作中差别很大。发达市场经济国家在ＢＯＴ项目中分担的风险很小，而发展中国家在跨国ＢＯＴ项目中往往承担很大比例的风险。
２.ＢＯＴ风险及风险规避
ＢＯＴ模式多用于投资额度大而期限长的项目。一个ＢＯＴ项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间，本书将这整个期间分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段加以分述。因此，在这么长的时间里，必然会出现各种各样的风险。在ＢＯＴ项目的投资和建设的风险方面，可以分为五种类型：政治风险、市场风险、技术风险、融资风险和不可抗拒的外力风险。应付风险的机制有两种。一种机制是规避，即以一定的措施降低不利情况发生的概率；另一种机制是分担，即事先约定不利情况发生情况下损失的分配方案。这是ＢＯＴ项目合同中的重要内容。国际上在各参与者之间分担风险的惯例是：谁最能控制的风险，其风险便由谁承担。
（１）政治风险。政局不稳定、社会不安定会给ＢＯＴ项目带来政治风险，这种风险是跨国投资的ＢＯＴ项目公司特别考虑的。
投资人承担的政治风险随项目期限的延长而相应递增，而对于本国的投资人而言，则较少考虑该风险因素。对于政治风险的规避，项目公司可以在谈判中获得政府的某些特许以部分抵消政治风险。如在项目国以外开立项目资金账户。此外，美国的海外私人投资公司（ＯＰＩＣ）和英国的出口信贷担保部（ＥＣＧＤ）对本国企业跨国投资的政治风险提供担保。
（２）市场风险。在ＢＯＴ项目长长的特许期中，供求关系变化和价格变化时有发生。在ＢＯＴ项目回收全部投资以前市场上有可能出现更廉价的竞争产品，或更受大众欢迎的替代产品，以致对该ＢＯＴ项目的产出的需求大大降低，这都会导致市场风险。在市场风险的分担上，一般来说，若该项目由私人机构发起，则这部分市场风险由项目公司承担；若该项目由政府发展计划确定，则政府主要负责。而工程超支风险则应由项目公司做出一定预期，在ＢＯＴ项目合同签订时便有备无患。
（３）技术风险。在ＢＯＴ项目进行过程中由于制度上的细节问题安排不当带来的风险，称为技术风险。这种风险的一种表现是延期，工程延期将直接缩短工程经营期，减少工程回报，严重的有可能导致项目的放弃。另一种情况是工程缺陷，指施工建设过程中的遗留问题。该类风险可以通过制度安排上的技术性处理减少其发生的可能性。技术风险是由于项目公司在与承包商进行工程分包时约束不严或监督不力造成的，所以项目公司应完全承担责任。对于工程延期和工程缺陷应在分包合同中做出规定，与承包商的经济利益挂钩。项目公司还应在工程费用以外留下一部分维修保证金或施工后质量保证金，以便顺利解决工程缺陷问题。
对于影响整个工程进度和关系整体质量的控制工程，项目公司还应进行较频繁的期间监督。
（４）融资风险。由于汇率、利率和通货膨胀率的预期外的变化带来的风险，是融资风险。融资风险的规避，一般由项目公司承担。融资技巧对项目费用大小影响极大。首先，工程过程中分步投入的资金应分步融入，否则大大增加融资成本。其次，在约定产品价格时应预期利率和通胀的波动对成本的影响。若是从国外引入外资的ＢＯＴ项目，应考虑货币兑换问题和汇率的预期。
（５）不可抗拒的外力风险。ＢＯＴ项目和其他许多项目一样要承担地震、火灾、江水和暴雨等不可抵抗而又难以预计的外力的风险。这种风险具有不可预测性和损失额的不确定性，有可能是毁灭性损失。而政府和私人机构都无能为力。对此可以依靠保险公司承担部分风险。这必然会增大工程费用，对于大型ＢＯＴ项目往往还需要多家保险公司进行分保。在项目合同中政府和项目公司还应约定该风险的分担方法。
西方国家的ＢＯＴ项目，具有两个特别的趋势值得中国发展ＢＯＴ项目借鉴。其一是大力采用国内融资方式，其优点之一便是彻底回避了政府风险和当代浮动汇率下尤为突出的汇率风险。另一个趋势是政府承担的风险愈来愈少。这当然有赖于市场机制的作用和经济法规的健全。从这个意义上讲，推广ＢＯＴ的途径，不是依靠政府的承诺，而是深化经济体制改革和加强法制建设。
三、ＢＯＴ的现状和发展方向
