服务“三农”，构建服务型政府
傅琼
一、我国“三农”目前还存在如下问题
（一）农民穷、文化素质普遍低、与城市居民不能享受同等国民待遇
1.农民贫穷。2006年虽然减免了农业税，但农民负担仍然较为沉重。除了农业生产资料涨价过快以外，主要是教育、医疗负担重，农民“因病致贫”、“因学致贫”的问题比较突出。
2.农民文化素质普遍低。农民文化素质除包括农民受教育的程度外，还应包括科技素质、人文素质等。农民文化素质普遍低下，不仅是指农民的文化程度普遍不高，而且还指他们用现代科技种田，现代科技植树造林、现代科技栽种果树，现代科技饲养牛羊猪等能力不强。
3.农民无序流动，政策滞后从而导致各种社会问题。尽管中央政策一再强调平等对待农民工，然而难以冲破的户籍制度藩篱仍使农民工无法变成城里人；留在农村的老弱病残难以担当新农村建设的重任；失地农民变成了城里人，却生活在城市的边缘，由于自身素质的差异和政策的漠视，使之无法融入城市社会变成真正的城里人。
（二）农业不发达，产业化程度低
1.农业是一个弱质产业，比较效益低。农业受气候条件和其他自然力因素的影响极大，生产过程中的不确定因素较多，农业生产效益的脆弱性、易损性要求有外部力量的扶持甚至救助。虽然我国农业的平均单产在国际上处于领先水平，但农业人口多、耕地面积少的客观条件限制了农业规模化、产业化发展，单纯依靠农业无法实现农村发展和农民增收。
2.龙头企业太少，规模太小。龙头企业内联千家万户，外联国内外市场，是发展农业产业化的关键环节。实践证明，建立起一个龙头企业就能带动一种或几种农产品的综合开发。可以毫不夸张地说：“龙头兴产业兴。”但是目前在农业产业化过程中普遍存在的问题是龙头太少，龙身太沉，摇头尚可，摆尾很难。
3.主导产业不明晰，规模优势不突出。主导产业是指在一定区域范围内能充分利用当地资源优势和资源潜力，布局合理，产品市场需求旺盛，前景看好，在现有产业结构中处于主导地位并有继续开发潜力的产业。目前，在农业产业化过程中，普遍存在主导产业不明确，起不到主导作用。
4.农产品商品基础布局不合理，服务不配套。农产品商品生产基地是“龙头”企业的第一车间，是主导产业、主导产品生长发育的“土壤”，是搞好主导产品系列开发、保证商品批量供给的大本营，在农业化中起着基础作用。否则，“池小水浅”、“龙头”再大也无济于事。
（三）农村建设落后，主要是农村发展能力低，社会事业和基础设施落后制约经济发展
改革开放20多年来，我国农业和农村发生了历史性的深刻变化，农村经济社会发展取得了举世公认的成就。但总的来看，农村面貌依然落后。农村发展生产能力不足，农村人才实用型人才匮乏。乡镇基层政府职能转变滞后，仍然管了、办了一些不该管、不该办的事，花了不少不该花的钱。再加上乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变。“城市财政”加重了农民负担。农村土地流转机制不灵活。农村基础设施落后。
二、建设服务型政府，建立解决“三农”问题的长效机制
以乡镇机构改革为契机，创新为“三农”服务的工作机制。改革和整合乡镇事业站所，精简富余人员，要根据职能定编定岗定员，按照公开公正公平的原则竞争上岗。在人员精简过程中，要关心爱护乡镇干部，妥善安置分流人员，充分发挥他们的特长和积极性，不能简单推向社会。上级部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段，干预乡镇机构设置和人员配备，为基层改革创造好的环境。
乡镇政府在转变职能时，要真正将基层政府的职能转变到为农服务的社会管理职能上来，坚持依法行政。乡镇政府直接面对广大农民群众，经常处理的是与人民群众生产生活密切相关的具体事务。要规范乡镇政府行政行为，办事情要于法有据，工作程序、工作手段要合法合规，依法维护农村秩序和保护农民利益。将基层政府职能真正转变到搞好为农服务的公共服务职能上来，要为农民提供高质量、高效率、低成本的服务，促进农业发展和农民增收，把服务作为联系群众的一条重要纽带。
（一）公平与正义是保障“三农”问题得以妥善解决的保障机制
给农民公平公正的国民待遇，让农民享受政府提供的各种公共产品，关键要协调好各种利益关系，即农民与工人的利益关系，城里人与外地人的利益关系，弱势群体与强势群体的利益关系，就必须坚持公平与正义。
1.树立公平正义的理念，让社会公平正义为缩小城乡差距、工农差距营造一个良好的政治环境。要按照构建社会主义和谐社会的要求，把立法与制定政策的基本着眼点放在维护和发展最广大人民的根本利益上，充分体现和保障不同社会群体的基本权益，使人民群众普遍分享改革发展的成果。
2.在转变政府职能中，创新促进社会公平正义的体制环境。政府通过进一步改革，形成政企分开、政资分开、政社分开、政府与市场分开，合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大问题。要通过改革税收体制、增加公共支出、加大转移支付力度等措施，建立支持和扶助欠发达地区和困难群众体制机制。
3.注重弱势群体扶持，建立促进社会分配制度公平、公正的政策环境。目前迫切的问题是要增加政府财政对社会保障和农村基础教育及医疗的投入。要通过建立城乡一体化的面向所有贫困人口的社会救助体系，消除城乡差距中贫困居民受助权益的不平等；通过健全社会保险制度并扩大到应当覆盖的全体劳动者，解除劳动者的养老、失业、疾病医疗、职业伤害等后顾之忧；要统筹解决经济社会发展过程中人民内部矛盾问题，妥善协调好改革发展稳定中各方面的利益关系，切实解决好人民群众生产生活中的实际困难，从源头上减少矛盾纠纷。
4.建立化解利益冲突的机制环境。和谐社会并不是无矛盾的社会，城乡差距就是矛盾，和谐社会就是在不断化解矛盾的过程中减少社会冲突，从而达到人与人的和谐，人与自然的和谐，自然与自然的和谐；和谐社会也不是没有权利和利益的侵害，行政权力的不断扩张就可能侵害相对人的利益，行政改革也正是在制约权力中不断改革、完善，政府职能由管理向服务转变就是为了超越行政权力的扩张，使行政职能不缺位、不失位、不越位。因此，在市场经济条件下各种利益群体、社会组织和个人之间产生利益矛盾与冲突是不可避免的，关键要有表达利益诉求的顺畅渠道和及时解决利益冲突机制公平公正，特别是对弱势群体予以更多的话语权。然而利益表达和利益均衡机制的建立过程通常相当艰难，必须要在利益表达和社会稳定之间取得平衡。其底线是社会的稳定，上限是利益的表达，两者之间的阈值就是形成利益表达制度的空间，从而形成社会公平正义的机制环境。
（二）以工促农是促进“三农”问题科学解决的造血机制
1.坚持惠农政策，让农民长期休养生息。2006年中央人民政府给农民免去延续2600年之久的皇粮国税，免去西部九年制义务教育的学杂费。与此同时，实行对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴以及退耕还林补贴，使农民得到了国家财政的直接支持。这两项重大措施，贯彻了国家对农民“多予”、“少取”的方针，体现了统筹城乡发展和工业反哺农业、城市支持农村的方向。这些具体措施不仅减轻了农民负担，调动了农民的生产积极性，给农民以长期休养生息之机会。
2.稳定支农资金的投入渠道。建立有效的农村融资渠道，为农村农业发展提供基本的要素支持。一是加快改革农村信用社体制。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制，提高信用社对农户贷款的覆盖面。二是改造中国农业银行和农业发展银行。农业发展银行应重新定位，使其从单纯的“粮食银行”转变为支持农业综合开发、农村基础设施建设、产业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。三是建立邮政储蓄资金的回流机制。借鉴国际经验，采取强制措施，实现农村资金的体内良性循环。四是完善农村信贷政策。可考虑适当调大农业贷款浮动利率的空间，以适应农村融资规模小、风险大的特点。可通过财政贴息制度和必要的税收优惠，支持农业项目开发。五是鼓励、支持农村小额信贷机构发展，培育农村民间金融机构。六是逐步加大公共财政对农村社会保障建设的投入。积极支持新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的建立，加大农村公共卫生投入，建立疾病防疫监控体系，防治农村地方病、传染病和人畜共患疾病的发生，加快解决农村改厕、改水、改灶问题，切实改善农民的生产生活条件。七是推行“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”方式，以有效增强县域经济活力，提高服务“三农”的能力。
3.提供优质义务教育。建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。各级财政都要增加对农村义务教育的投入，不断提高农村义务教育经费保障水平。保障农村义务教育经费要约法三章：不准减少本级政府对农村义务教育应承担的经费投入；不准挪用学校公用经费发放教师津贴；不准再乱收费加重学生的经济负担。教师工资必须列入财政预算，切实予以保证。要提高农村教育质量，改革现行的农村教育管理体制，我们在增加教育投入的同时，更要重视提高办学水平和教育质量。深化教育人事制度改革，切实加强农村教师队伍建设。教师素质和教学水平事关农村义务教育改革的成败。要严格教师准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，促进农村教师提高素质。合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距。各级政府都要调整教育经费支出结构，向农村倾斜。开展城乡学校对口支援，鼓励城市教师到农村任教，建设农村中小学现代远程教育体系，让农村孩子也能享受到优质教育资源。合理调整农村中小学布局，提高农村义务教育办学质量。要从当地实际出发，按照方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教学质量的原则，调整学校布局，改善办学条件，加强教学管理，提高教育资源利用效率。
（作者单位：中共重庆市委党校）
