“一案三制”构成了我国应急管理体系的基本框架，也是我国应急管理体系建设的核心内容。“一案”指的是国家突发公共事件应急预案体系，“三制”指的是应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。“一案三制”是基于四个维度的一个综合体系：体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提，它们具有各自不同的内涵特征和功能定位，是应急管理体系不可分割的核心要素。在现阶段，我国应急管理体系建设应当遵循体制优先的基本思路，在理顺应急管理体制的基础上，完善相关工作流程和制度规范。
一、急应预案建设解读：不断规范应急管理的预防预控措施
突发事件应急预案是指政府、企事业单位或其他社会组织针对可能发生的各种突发事件，为确保迅速、有序、高效地开展应急处置与救援行动，减少人员伤亡和经济损失，在风险分析与评估的基础上，预先制定的计划和方案。应急预案是应急管理的基础和重要组成部分，是政府和公众管理危机、应对突发事件的行动方案、行动准则、行动指南、行动向导。
应急预案是应急管理体系建设的“龙头”，是“一案三制”的起点，是应对突发事件的原则性方案，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的程序化安排，是根据突发事件的性质、特征、类别、级别以及事前事中事后的各种可能性和影响程度，预先对应急机构职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面做出的具体部署，从而明确了在突发事件发生之前、发生过程中以及结束之后，每一环节由谁负责做什么、何时做、怎么做，以及相应的策略和资源准备等。制订突发事件应急预案的意义在于早想到、早知道、早发现、早报告、早预警，这是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员财产伤亡与损失的基本前提。
1.我国应急预案及其体系的基本内容
应急预案及其内容体系是在立足中国国情、认真总结实践经验、吸收借鉴国外成熟做法、广泛听取各方面意见的基础上形成的。建立健全应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，是政府全面履行职能，特别是加强社会管理和公共服务职能的一项重要工作，也是构建和谐社会的一项重要任务。到目前为止，国家突发公共事件总体应急预案、105个专项和部门预案、省级及以下各级应急预案编制均已基本完成并发布，全国应急预案框架体系也已经初步形成。
（1）我国应急预案的内容
应急预案应当根据国家有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建等内容。
①应急组织指挥体系与职责。主要是描述突发事件应对组织指挥体系的框架及职责要求。根据处置突发事件实际需要设立应急组织指挥机构，明确核心领导者及组成人员，明确指挥职责和权力。明确应急组织指挥机构涉及的部门，各部门的职责、权力和义务。以突发事件应对全过程为主线，明确各类突发事件预测、预警、报警、响应、处置、结束、善后和恢复重建等环节的主管部门、协作部门和参与单位及其职责；以应急准备及保障机制为主线，明确有关部门的职责。
②预防与预警机制。主要是对突发事件及其后果的预测、辨识、评估、分析及其预防预警要求。突发事件的预防工作主要通过对风险隐患的普查和监控来完成。普查就是全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况。监控是对具有各类风险隐患地点或设施，实行长期管理、监控和检查，及时排除风险隐患。预警是对各类风险隐患信息进行综合、科学的风险分析后，就有可能发生或即将发生的突发事件情况及时发布预警信息。一是预防预警信息，包括突发事件类别、预警级别（一般分为4级：特别严重的为Ⅰ级、严重的为Ⅱ级、较重的为Ⅲ级、一般的为Ⅳ级，依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示）、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等内容。确定预防预警信息监测、收集、报告和发布的方法、程序，建立信息来源与分析、常规数据监测、风险分析与分级等制度。二是预防预警行动，包括明确预防预警方式方法、渠道以及监督检查措施和信息交流与通报程序，预警期间采取的应急措施及有关应急准备。三是预警支持系统，包括建立预警体系即相关技术支持平台、信息监测系统、载体、网络及技术设施等，以及使用、维护、改进系统的要求。四是预警级别发布，包括明确预警级别的确定原则、信息确认与分布程序等。
③处置程序与措施。主要是构建突发事件基本的响应程序及措施。应急预案对处置程序和措施一般包括明确应急预案启动的等级及条件、明确各有关部门的职责及相互关系、明确专家咨询和辅助决策机制、保证畅通的信息沟通渠道等。一是信息报告。建立突发事件快速应急信息系统，明确常规信息、现场信息采集的范围、内容、方法、报送程序和时限要求。二是先期处置。突发事件发生后，事发地政府在报告突发事件信息的同时，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。三是应急响应。首先要明确应急响应级别。按照突发事件可控性、严重程度和影响范围，原则上按一般Ⅳ、较重Ⅲ级、严重Ⅱ级、特别严重Ⅰ级的四级级别启动相应预案。其次要明确应急响应行动。根据突发事件级别确定响应主体，明确预案启动级别和条件，明确相应级别指挥机构工作职责、权限和要求。阐明突发事件发生后通报的组织、顺序、时间要求、应急响应及处置过程等同时避免突发事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。再次要强化指挥和协调。现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作，按照属地为主的原则进行应急救援和处置。明确指挥机构的职能和任务，建立决策机制，报告、请示等制度，信息分析、专家咨询、损失评估等程序。最后还要制定详细、科学的突发事件处置技术方案，以及在突发事件发生时保护生命、财产和环境安全的处置措施，明确各级指挥机构调派处置队伍的权限和数量，队伍集中、部署的方式，未用设备、器械、物资、药品的调用程序，不同处置队伍间的分工协作程序等。四是应急结束。明确应急状态解除或紧急响应措施终止的发布机构及程序，并注意区别于现场抢救活动的结束。
④应急保障措施。主要是对实施应急预案所需资源的说明。应急预案所需资源包括，一是人力资源保障；二是财力保障；三是物资保障；四是基本生活保障；五是医疗卫生保障；六是交通运输保障；七是治安保障；八是人员防护保障；九是通信保障；十是公共设施保障；十一是科技支持。
⑤恢复与重建措施。主要是对应急处置结束后的工作安排。恢复与重建措施包括以下内容：一是善后处置；二是调查评估；三是恢复重建；四是信息发布。
（2）我国应急预案体系的基本内容
危机管理过程论认为，危机管理可以分解为如下两个层面和两个阶段：危机前对策——预防减灾和事前准备；危机后对策——快速应对和恢复平常。基于此，从时间脉络上可将公共危机应急管理分为预警阶段、准备阶段、应急处置阶段、评估恢复阶段这四个阶段。我们也依据此处理流程设计了系统的整体框架功能。总体预案是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。应急预案几大重要子系统为：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分备灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。国家应急预案体系的内容包括：
①总体应急预案。总体应急预案是全国应急预案体系的总纲。主要包括突发事件分级分类和预案框架体系，国务院应对特别重大突发事件的组织体系、工作机制等内容，也是国务院应对特别重大突发事件和指导各级政府处置突发事件的规范性文件，由国务院制定发布，国务院办公厅组织实施。
②专项应急预案。专项应急预案是国务院及其有关部门为应对某一类或几类突发事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案，主要包括某类突发事件分级分类，以及应对方针、政策措施、处置程序和应急组织指挥机构等内容，由国务院有关部门牵头制定，报国务院批准，由牵头的主管部门会同相关部门组织实施。
③部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件制定的预案。主要包括某种具体的特定类型的突发事件的分级分类，以及应对的组织机构、行动原则和处置措施等内容，由国务院有关部门制定印发，报国务院备案，由制定部门负责实施。
④地方应急预案。地方应急预案是下级政府根据上级政府的总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案而制定的应急预案，具体包括省区市级、地州市级、县市区级政府突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案，以及各基层政权组织的应急预案。
⑤企事业单位应急预案。各企事业单位根据有关法律、法规，结合各单位的特点和实际情况制定应急预案。
⑥重大活动应急预案。重大活动应急预案是承办或者举行大型会展、经济商贸和文化体育等重大活动的单位根据有关法律、法规和上级政府的总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案，结合自身实际而制定的应急预案。重大活动应急预案，按照“谁主办，谁负责”的原则，由组织承办单位负责制定，报公安机关批准后实施，并报当地政府及有关部门备案。
2.我国应急预案的分级分类
应急预案的类型划分主要来自于三个角度，一是来自于预案编制与执行者的角度，即预案编制与执行主体的角度；一是来自于突发事件客体的角度，即针对突发事件不同类型和不同级别的角度；三是来自于预案本身的角度，即预案本身适用范围和功能的角度。从不同角度编制的预案在针对性上、适用性上、操作性上、侧重点上都会有所不同。但不管是从哪个角度编制的应急预案，都必须结合实际，结合本地区本行业本单位可能面对的突发事件的特点，突出重点，强调实用性、指导性和可操作性，并上下一贯，左右呼应，保证各类预案之间能够随时实现无缝连接。
目前我国应急预案是按照如下方法分类的：按行政区域可划分国家级预案、省级预案、市级预案、区（县）级预案和企业预案；按突发事件的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件预案；按预案适用范围和功能进行分类，即将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案和现场预案以及单项预案，以保证预案文件体系的层次清晰和开放性。
按应急预案的适用对象范围分类下面重点谈一谈按照预案适用范围和功能划分的四种类型。
①总体应急预案（第一级）是预案体系的顶层设计，从总体上阐述城市的应急方针、政策、分析一个行政辖区的危险源、应急资源、应急能力，并明确应急组织体系及相应职责，应急行动的总体思路、责任追究等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系基本构架及预案的文件体系，可以作为本部门应急管理工作的基础，既使对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。
②专项应急预案（第二级）是针对某种具体、特定类型的紧急事件，比如防汛、危险物质泄漏及其他自然灾害的应急响应而制定。是在综合预案的基础上充分考虑了某种特定危险的特点，对应急的形式、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，有较强的针对性。
