三、乡镇财政的发展历程
（一）乡镇财政建立和发展期（1983—2002年），农村税费改革前的乡镇财政
1983年10月，中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》中指出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预、决算制度，明确收入来源和开支范围。”1986年，又在《关于加强基层政权建设工作的通知》中，要求各地尽快把乡镇一级财政建立起来。按照财政部的要求，多数地区在原公社财政的基础上，相继建立乡镇财政。1985年4月，财政部发布了《乡镇财政管理办法》，1991年12月财政部再次发布了《乡镇财政管理办法》，对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围、管理体制等进一步作出规定。乡镇财政从试点到全面铺开，步入发展巩固时期。
四川省乡镇财政机构始建于1985年，全省绝大多数乡镇均建立了独立的财政所，财政所长最初由乡镇长兼任。随着乡镇财政的职能确定，工作性质相对独立，乡镇财政机构、人员单列管理，财政队伍逐步得到充实。
乡镇财政所岗位设置有所长、预算会计、出纳、税收会计（以后分流到地税部门）。按一人一岗或兼任不排斥岗位进行人员配置。
这一时期乡镇财政是基本完整的一级财政，属一级实体财政。特别是随着1995年《预算法》的实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立地编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显着增强。乡镇财政主要履行七项职能：①负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作；②负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理；③负责乡镇国有资产管理和五项统筹的征收管理；④负责乡镇预算外资金和收费票据的监督管理工作；⑤通过安排支出，维持乡镇政府以及各机构的运转，指导村级财务管理；⑥对乡镇区域内财政资金实行统管；⑦承担乡镇政府安排的部分工作任务。
乡镇财政机构和人员普遍实行“双重”管理，机构和人员同时受县财政部门和乡镇政府的领导，机构得到健全，乡镇财政基础设施建设得到显着改观，乡镇人员素质普遍提高，保障了乡镇财政职能的履行，也为这一时期的经济发展作出了重要贡献。
（二）乡镇财政转型期，农村税费改革以来的乡镇财政
2002年实行的农村税费改革，取消专门面向农民征收的各种税费，规范了农村税费制度，调整了市与县、县与乡的财政体制与分配关系。在这一场改革中，乡镇财政干部做宣传、搞测算，做了大量基础性工作，但改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化：
1.由收支管理型向支出管理型转变
农税村费改革以及农村综合改革后，随着农业税、农业特产税和乡统筹等税费的取消，以往乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，与此同时，随着县乡财政体制的调整、各项惠农政策的落实和转移支付力度的加大，乡镇财政管理的资金项目和数量急剧增加，几乎项项关系民生，支出管理责任重大。从当前乡镇财政发展的实际看，乡镇财政的财力和资金量呈持续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。
2.由维持保障型向服务发展型转变
乡镇财政还有一项重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、合理的资金分配，优先保障干部职工工资发放和单位的公用经费，以维持基层政权的正常运转。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代地承担了这些资金的兑付落实工作。过去“征粮催款”的现象一去不返，面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显着特征。
（三）目前我省乡镇财政机构设置、人员管理现状
1.目前我省乡镇财政机构设置
我省在历次的乡镇机构改革中，仍保留了乡镇财政机构。根据农村综合改革乡镇机构设置方案，乡镇机关综合办事机构根据调整后的政府职能，以“人口、面积、财政收入、生产总值”四项指标确定的乡镇综合指数来进行综合设置，实行总量控制。目前我省乡镇财政机构设置主要有三种类型：一是机构单设，仍保留财政所机构；二是与经济办（或党政办）合署办公，挂财政所牌子；三是在党政办下设财务室或经济办设置相应岗位，履行乡镇财政财务管理职能。
2.乡镇财政人员编制及管理
我省乡镇财政机构的人员和编制管理大体有三种模式：一是以县财政局管理为主，乡镇管理为辅，编制和人员配置由县财政局讨论并提出方案，在征求乡镇党委、政府同意后报县人事局审批（或备案）；二是完全由乡镇管理并有单独的乡镇财政人员编制；三是没有单独的人员编制，与乡镇经济办（或党政办）混编混岗。
四、农村公共财政体系的基本内涵和特征
我国城乡二元经济结构的长期发展使得城乡差距不断拉大，同时也是导致我国“三农”问题凸现和农村公共财政建设缺失的一个重要原因。在公共产品的供给上，政府提供的公共产品许多只涉及城市居民，这是我国过去走以牺牲农业为代价优先发展工业道路所带来的后果。现在我国的工业化进程发展到一定阶段，工业有了一定的基础后，已经到了工业反哺农业的阶段。
（一）农村公共财政体系的基本内涵
在当前的条件下，构建农村公共财政体系最主要的就是国家财政要向农业倾斜，加大对农业的投入，改变农村的落后状况，真正给农民以“国民待遇”，按照农村社会经济运行的特点和要求，逐步将农村公共产品供给统一到整个公共财政体系中来，让公共财政的阳光普照到广大的农村。
（二）农村公共财政体系的特征
对于我国农村，公共财政除了具有一般的财政职能外，还具有保障和发展的职能。农村公共财政的职能决定了其特征：
（1）农村公共财政体系要比城市公共财政体系更为全面。在我国城乡差别明显的客观条件下，农村公共财政体系要比城市公共财政体系更为全面，除具有城市财政具有的职能外，它还肩负着对农户个体生产和集体经济合作组织进行监管的责任。
（2）公共财政资源向农村是净流入的。在当前条件下，要使农民享受到国民待遇，应该向其提供与城市居民大体相当的公共产品和服务。由于农村公共产品供给的长期滞后，农民人口比重大，也比较分散，因此向农村的财政投入规模不会比城市小。但现实的情况是，在农村筹集财政收入相当困难，而向农村提供公共产品又要求有相当大的资金投入，这就必然造成在农村公共产品的供给上的资金缺口，因而也就决定了农村公共财政体系的构建要求公共资源向农村是净流入的，而且必须是长期的、全面的。
五、我国新农村建设与公共财政
（一）建设社会主义新农村的总体要求、目标及意义
2005年10月党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的重大命题，并把它作为一项长期的历史任务提到全党面前。建设社会主义新农村是中央在新的时期，按照统筹城乡发展和以工补农、以城带乡方针提出的解决“三农”问题的一项新的重大战略举措，是我国现代化进程中的一项重大历史任务，也是落实科学发展观的重要内容。
1.建设社会主义新农村的总体要求及重点
建设社会主义新农村的总体要求是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”生产发展是新农村建设的中心环节，是实现其他目标的物质基础；生活宽裕是新农村建设的核心目标，也是新农村建设的目的；乡风文明是农民素质的反映，体现农村精神文明建设的要求；村容整洁是展现农村新貌的窗口，是实现人与环境和谐发展的必然要求；管理民主即健全村民自治制度，是新农村建设的政治保证，显示了对农民群众政治权利的尊重和维护。
建设社会主义新农村的重点是：加强村镇建设规划和环境整治，建设新村镇；发展农村各项社会事业，培育新农民；加强农村民主法制建设和精神文明建设，倡导新风尚。
2.建设社会主义新农村的目标
建设社会主义新农村的五大目标是：农村生产力得到发展，农民生活水平得到提高，农村基础设施得到改善，农村社会事业得到发展，基层民主政治建设推向前进。
3.建设社会主义新农村的意义
建设社会主义新农村的重大意义在于：①建设新农村，是提高农业综合生产能力、建设现代农业的重要保障；②建设新农村，是增加农民收入、繁荣农村经济的根本途径；③建设新农村，是发展农村社会事业、构建和谐社会的基础；④建设新农村，是缩小城乡差距、全面建设小康的重大举措。
积极推进城乡统筹发展，是建设社会主义新农村的基本前提和基本保障；推进现代农业建设，是建设社会主义新农村的重要内容和物质基础。全面深化农村改革，是建设社会主义新农村的动力支撑；大力发展农村公共事业，是搞好社会主义新农村建设的重要组成部分；千方百计增加农民收入，是社会主义新农村建设的基本出发点和归宿。
（二）公共财政在新农村建设中的作用
1.支持新农村建设是公共财政的本质要求
巩固农业基础地位，改变农村文化教育、医疗卫生等公共事业的落后状况，改善农村基础条件，提供财力支持保障农民利益，提高农民物质文化生活水平，使城乡居民大致均等地享受公共服务和改革开放的成果，是建设社会主义新农村的基本要求，也是公共财政的本质要求。
2.公共财政是新农村建设的必要支撑
从新农村建设的需要来看，公共财政是社会主义新农村建设的必要支撑。支农、惠农需要财政支持，如全面实施农村税费改革和综合改革，免征农业税、农业特产税（烟叶税除外），实施粮食、良种、农机、农资“四补贴”政策等，都离不开国家财政的支持。农村公共产品的生产需要财政支持，改变我国的二元经济结构，发展农村经济，增加农民收入，更需要公共财政的大力支持和引导。
（三）建立健全新农村建设中财政支持长效机制
1.建立支农建设的财政保障机制
一是优化增量，新增财力重点向农村倾斜。要严格落实新增财力主要向“三农”倾斜的政策，确保财政每年对农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高支农支出占总支出的比重。二是盘活存量，努力调整支出结构。要努力实现从以支持城市为主向支持城乡统筹发展转变，从支持农业生产为主向支持农村经济社会事业并重转变，从以支持农村第一产业为主向支持农村一、二、三产业协调发展转变。三是加大整合力度，提高资金使用效益。加大财政部门内部支农资金的整合，结合新农村建设实际，集中资金投入农村生产和社会事业发展的薄弱环节，集中解决一批农民群众关心、社会关注的重大问题。
2.完善“一事一议”机制
农村税费改革后，“一事一议”成了农村公益事业发展的重要途径。要把财政资金的吸附引导作用与“一事一议”决策机制结合起来，对通过农村“一事一议”筹资完成的集体农田水利建设、植树造林、修建村公路、改善环境卫生和村公共设施维护等公益事业，采取财政根据情况给予适当奖励和补助的办法，提高农民“一事一议”的积极性和成功率。
3.创新财政支农的扶持机制
发挥财政资金的“四两拨千斤”作用，最大限度发挥财政资金的导向作用和乘数效应，形成各级政府、受益群众、社会捐助、金融部门的多元化投入机制，拓宽支农资金来源渠道。此外，全过程加强资金管理，提高财政支农资金管理的精细化水平。
4.创新农村基层管理体制和运行机制
完善县乡财政体制改革。按照受益程度和财力水平，合理确定农村公共品投入分担比例，中央政府应通过建立和完善政府间转移支付制度，加大转移支付力度，增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；建立县乡财权与事权相匹配的财政体制，提高基层政府建设新农村的能力。
六、新时期乡镇财政的职能
（一）新时期乡镇财政的职能定位的意义
乡镇财政作为我国财政体系中最基层的一级财政，它的产生和发展是与乡镇政权的建立和发展联系在一起的。政府职能的确定是财政职能确定的前提和基础。乡镇财政职能是乡镇政府职能的集中体现，在当前新形势下，乡镇政府具有推进基层民主，促进农村和谐；促进经济发展，增加农民收入；加强社会管理，维护农村稳定；强化公共服务，着力改善民生四大职能。按照乡镇政府新的职能定位，对乡镇财政职能进行重新定位，以保证国家财政经济政策在农村的贯彻落实，保证财政资金的科学合理使用，实现乡镇一级财政管理效益的最大化。统筹城乡协调发展、建设社会主义新农村是国家一项长期的战略任务，合理定位乡镇财政职能，有利于促进我国“三农”问题战略目标的实现。
